Sentencia Definitiva N° 248/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de junio de 2023. No. 248 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GARCÍA CARTALLA, ANNE KARINA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 86/2020) RESULTANDO : I) La accionante dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública Nº 57 de 5 de febrero de 2019 por la cual se le impuso la sanción de destitución (fs. 396 a 397 de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, señaló, en primer término, la deficiencia en los motivos del acto. Así, expresó que fue destituida en base a dos hechos, a saber: haber prestado tareas cuando se encontraba suspendida en sus funciones y por inasistencias injustificadas. Respecto de lo primero señaló que no hay normativa específica que justifique que ante el incumplimiento de la medida cautelar de separación del cargo proceda la destitución. Por su parte, en cuanto a las inasistencias que le fueron imputadas, sostuvo que fueron justificadas. A la vez que reseñó diversos inconvenientes imputables a la Administración en lo que refiere a acreditar las certificaciones médicas. En cuanto a la justificación de sus inasistencias, ahondó en cuestiones médicas, situaciones de violencia intrafamiliar, e inclusive una intoxicación que padeció. También esgrimió agravios formales relativos a que no se habría conferido vista de la calificación de la falta y la sanción propuesta, extremo que, a su criterio, le generó indefensión. Posteriormente, se transcribió un descargo de la parte sustancial del cual puede extraerse, como conclusión, una suerte de invocación de desviación de poder. En efecto, se argumentó que la sanción obedeció a diversos actos de acoso laboral que padeció la accionante. Finalmente, se invocó que la sanción aplicada es ilegítima por desproporcionada. En su mérito, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 11), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En breve resumen, reseñó los antecedentes del dictado del acto impugnado y concluyó que se encuentra ajustado a derecho. Al respecto, señaló que no hubo violación alguna al debido procedimiento, en tanto se confirió oportuna vista del informe circunstanciado de instrucción, conforme lo exige la normativa reglamentaria del procedimiento disciplinario. Sobre la cuestión se especificó que en el informe respecto del que se le confirió vista a la actora se sugería la aplicación de una sanción de 180 días de suspensión o, inclusive, la destitución. Por lo tanto, no se generó ningún espacio de indefensión en lo que refiere a la oportunidad de realizar descargos respecto de la falta que fuera imputada. Asimismo, los presupuestos fácticos de la sanción resultaron suficientemente acreditados, en cuanto a que la actora incumplió la medida cautelar de separación del cargo, a la vez que incurrió en inasistencias injustificadas. Ello, a la vez de los deméritos que poseía, lo cual hace a la justificación de la sanción expulsiva adoptada. En consecuencia, bregó por la solución desestimatoria de la demanda y consecuente confirmación del acto impugnado. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 3.690 de 30 de julio de 2020, fs. 24), fue diligenciada la prueba propuesta por las partes. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 138 a 140 vto., alegatos de la actora y fs. 129 a 136, alegatos de la demandada). V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 510/2022 de 12 de agosto de 2022 (fs. 143 a 145 vto.) se pronunció por la solución confirmatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) De modo previo, a efectos del correcto encuadramiento del asunto, importa reseñar los antecedentes relevantes al dictado del acto objeto de impugnación. En las actuaciones administrativas constan diversos antecedentes funcionales de la actora. En tal sentido, a fs. 454 de los antecedentes se ratificó una sanción de observación escrita con anotación en el legajo impuesta por parte de la Dirección del Liceo de San Ramón por retirar documentación del Liceo y el estado en que fueron entregadas las libretas. Posteriormente le fue impuesta una sanción de 15 días de suspensión por no asumir horas suplentes que le habían sido asignadas (fs. 457 de los antecedentes). Asimismo, en lo que resulta de relevancia para la dilucidación de obrados, mediante resolución del Consejo de Educación Secundaria Nº 145 de 22 de marzo de 2019 se le aplicó a la actora una sanción de 150 días de suspensión por múltiples inasistencias (fs. 463 a 463 vto. de los antecedentes). En la referida resolución, tras reseñar el historial de sanciones, se dejó expresa constancia de la necesidad de “evitar en el futuro incurrir en nuevas irregularidades, bajo apercibimiento de sanciones de mayor entidad” (fs. 463 vto. de los antecedentes). En cuanto al procedimiento sumarial que meritó la destitución, las actuaciones comenzaron con la dada a cuenta de la Directora del Liceo Nº 32, en lo que refiere a la irregularidad dada porque la actora tomó posesión de su cargo estando pendiente el levantamiento de la medida de suspensión preventiva (fs. 300 de los antecedentes). A partir de la referida nota se emitió un informe por parte de la Inspectora de Institutos y Liceos y la Coordinadora de Informática, donde se concordó con la irregularidad del incumplimiento de la medida de separación de cargo y se puso de manifiesto que en el período comprendido entre el 1º de marzo y 19 de mayo de 2017 la actora computó 26 inasistencias. Desde tal perspectiva y en base a los antecedentes funcionales de la accionante, se indicó que: “nos encontramos con una situación que viene afectando gravemente los derechos de los estudiantes, ya que no han podido tener clases con normalidad desde el comienzo de cursos” (fs. 304 de los antecedentes). Por resolución del Consejo de Educación Secundaria Nº 65 de 31 de agosto de 2017, se dispuso la realización de un sumario con separación del cargo (fs. 313 a 313 vto. de los antecedentes). Se recabó la declaración de la funcionaria sumariada, con asistencia letrada, en donde reconoció las faltas imputadas, aunque aclaró que algunas inasistencias puntuales obedecieron a problemas de enfermedad de su hijo (fs. 330 de los antecedentes). Se realizó el informe de instrucción donde se concluyó la existencia de falta administrativa (fs. 334 a 336 de los antecedentes), de lo cual se confirió vista a la actora que presentó sus descargos y agregó prueba documental (fs. 338 a 351 de los antecedentes). Los descargos fueron desestimados (fs. 353 de los antecedentes) y mediante informe jurídico de 5 de abril de 2018 se sugirió proceder a la destitución (fs. 355 a 356 de los antecedentes). En virtud de lo anterior las actuaciones fueron remitidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil que, por mayoría, aconsejó la destitución (fs. 386 a 386 vto. de los antecedentes), por lo que se procedió al dictado del acto objeto de impugnación (fs. 396 a 397 de los antecedentes). IV) Corresponde analizar, en primer término, lo relativo al vicio formal puesto de manifiesto, consistente en que no se brindó oportunidad de defensa en lo que refiere a la calificación de la falta y sanción propuesta. Sobre el tópico cabe remitir a la jurisprudencia consolidada del Cuerpo en cuanto a la innecesaridad de brindar segundas vistas cuando no hay nuevos elementos de juicio tal como acontece en la especie. Así, en términos que corresponde replicar, ha señalado la Corporación: “En la emergencia, tal como se indicó, no se han imputado nuevas irregularidades al actor luego del informe del instructor sumariante. Los posteriores informes y dictámenes recaídos en el expediente, así como la resolución finalmente adoptada por el jerarca, se fundan en aquella imputación inicial del instructor. Esto es, no se trata de un caso en que se hayan cambiado los fundamentos en los que se sustenta la imputación, para que fuera necesario dar una nueva oportunidad de defensa, so pena de dejar al administrado en indefensión. De esas imputaciones en las que se motivó el acto impugnado, se dio vista al actor quien tuvo oportunidad para poder hacer descargos y proponer prueba sobre los fundamentos que, en definitiva, sustentaron la volición que resiste. No se incorporaron nuevas circunstancias de hecho que pudieran modificar la situación del sumariado. El dictamen del Consejo de Disciplina y posterior informe recaído en el expediente, se fundan en la imputación inicial del Instructor y se limitaron a calificar la conducta y proponer la sanción. Por lo cual, la falta de otorgamiento de una segunda vista no tuvo por consecuencia la disminución de las garantías del funcionario sumariado. (…) En dicha línea, ha entendido el Tribunal, ante una situación análoga a la de obrados en la Sentencia No. 680/2015: “No resultaba preceptiva la concesión de una nueva vista, posterior a los dictámenes de la Fiscalía de Gobierno y de la Asesoría Jurídica de la Presidencia y a la Resolución de la C.N.S.C., especialmente si se tiene en cuenta que los mismos se limitaban a calificar la falta y aconsejar una sanción, pero sin agregar hechos nuevos que pudieran ser contrarrestados por la sumariada, por lo que en última instancia no se advierte que se haya producido indefensión. Como ha dicho el Cuerpo, en conclusiones que resultan aplicables mutatis mutandi al presente caso, no existe necesariamente “la obligación de conferir nueva “vista” de las actuaciones, ya que no se incorpora ningún elemento fáctico nuevo al trámite, sino una valoración diferente de los hechos y de las pruebas que ya eran conocidas por el interesado cuando se le confirió “vista” del sumario y que, por ende, pudo controvertir o analizar en su momento” (Cfme. Sentencias N° 712/2002 y 218/2002)” (Cfme. Sentencia N° 418/2014; véase también las Sentencias N° 348/2013 y 161/2013). En el mismo sentido, en la reciente Sentencia No.307/2019, dijo la Corporación: “la garantía general del debido proceso administrativo, dentro del cual se inscribe el derecho de defensa que, en estos casos, implica la concesión al justiciable de la debida oportunidad para articular descargos y ofrecer la prueba que estime pertinente, es decir, el derecho a ser oído antes de ser perjudicado, fue adecuadamente observado por la Administración. Como expresa en su voto el Sr. Ministro, Dr. Eduardo Vázquez Cruz: “…cuando no existen nuevas imputaciones, ni variaciones en los hechos debatidos, sino una valoración de la prueba aportada por el actor no es necesario dar nueva vista. No corresponde el otorgamiento de una segunda vista en tanto no hubo una modificación de la imputación formulada…”. En definitiva, en la especie, no se ve justificada la necesidad de conferir una vista adicional, dado que el interesado ya había tenido la oportunidad de ejercitar sus descargos y defenderse adecuadamente durante el procedimiento administrativo, no habiéndose modificado la imputación relativa a las faltas de conducta detectadas en el accionar del funcionario” (sentencia Nº 388/2020). Según viene de indicarse, los razonamientos dimanados de la jurisprudencia del Colegiado resultan de plena aplicación en la emergencia. En efecto, en ningún momento varió la imputación inicial de falta, ni se insertaron nuevos elementos de juicio que hubiesen meritado el otorgamiento de una nueva vista. Así, la alegada indefensión no se configuró, lo que hace al carácter infundado del vicio formal puesto de manifiesto. V) Los agravios sustantivos esgrimidos también carecen de fundamento. De modo preliminar importa consignar que no existe controversia en cuanto a los supuestos fácticos la sanción aplicada, esto es, que la actora desempeñó funciones mientras se encontraba suspendida y que, a su vez, registró un número significativo de inasistencias. En cuanto a desempeñar tareas cuando se encontraba vigente la medida de separación de cargo, ello constituye una falta ya que reviste un incumplimiento de un deber funcional. La excusa alegada, es decir, que dicha conducta no estaría descripta como falta, cede ante el contenido mismo de la medida de separación del cargo que, justamente, supone no desempeñar tareas. Por su parte, aun cuando se alegue el desconocimiento de la extensión de la medida cautelar del cargo y que haya sido permitido por la Administración el dictado de clases, el incumplimiento de la separación preventiva dispuesta supone, al menos, un obrar imprudente por parte del funcionario, lo que configura el elemento subjetivo de la falta. En lo que refiere a las inasistencias injustificadas, la actora intentó escapar del supuesto normativo sancionatorio en el entendido de que las numerosas inasistencias eran justificadas. Así, refirió a motivos de salud, cuestiones familiares y socio económicas. De modo general, en lo que refiere a la justificación de las inasistencias, importa privilegiar los mecanismos institucionales establecidos para tal cuestión, es decir, debe estarse a los procedimientos previstos para justificar inasistencias. Pues bien, no surge que tales mecanismos hayan sido empleados correctamente por la actora. Por el contrario, fue realizada una junta médica que dictaminó la aptitud de la Sra. García a efectos de desempeñar sus funciones (fs. 329 de los antecedentes). Por otra parte, no basta alegar motivos de enfermedad, sino que estos deben ser debidamente acreditados y ello, mayormente, por tratarse de una cuestión eminentemente técnica, requiere de prueba pericial. La Corporación se ha expedido en tal sentido en reiteradas oportunidades. Así, por ejemplo, la sentencia N° 527/2020, en términos enteramente trasladables al sub judice, expresó: “Se trata de aspectos técnicos, cuya controversia efectiva en juicio reclama de la prueba pericial. Únicamente la prueba pericial podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (…) y no jurídico. Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, desde un excelente aporte doctrinario, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412-: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, ps. 105-106). Como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal, si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998)” (Cf. Sentencias No. 636/2018 y 353/2019)”. En la misma orientación, el informativo testimonial da cuenta de que la actora ha padecido problemas de vecindad y contaminación ambiental con repercusiones en su salud. No obstante, ello no puede constituirse en una suerte de franquicia para incumplir con las tareas docentes que le correspondían. Además, tampoco hay una relación precisa, comprobada y circunstanciada, entre las inasistencias que informaron el procedimiento disciplinario y la correlación con hechos que pretendidamente las justifiquen. Por lo tanto, los presupuestos fácticos de la falta imputada no resultaron conmovidos, ya en sede de procedimiento administrativo, ya en la presente instancia jurisdiccional. Del mismo modo, según pasa a analizarse, tampoco aparece como irracional o desproporcionada la sanción aplicada. VI) En relación a la entidad de la sanción, tal como fuera indicado en el acto impugnado, se imponía la consideración de los cuantiosos deméritos de la actora. En particular, cobra especial relevancia la resolución del Consejo de Educación Secundaria Nº 145 de 22 de marzo de 2019 por la que le fue impuesta a la actora una sanción de 150 días de suspensión por múltiples inasistencias injustificadas (fs. 463 a 463 vto. de los antecedentes), circunstancia que da cuenta de la gravedad y reiteración de los incumplimientos funcionales. Asimismo, es pacíficamente reeditable la jurisprudencia del Cuerpo que ha confirmado sanciones de destitución impuestas en el ámbito de la Administración Nacional de Educación Pública a funcionarios que reportaban inasistencias injustificadas. Al respecto, la Corporación, invocando sus precedentes, señaló: “El deber de asistencia y asiduidad al lugar de trabajo constituye uno de los deberes fundamentales del funcionario público y su inobservancia, es considerada como falta administrativa grave, pasible de destitución por omisión o abandono del cargo de acuerdo a lo dispuesto en el Estatuto del Funcionario No Docente de la ANEP. Las reiteradas faltas injustificadas, así como la contumaz inobservancia de los procedimientos de certificación y justificación de licencias médicas (artículos 33 y ss. del Estatuto del Funcionario No Docente), en tanto comprende la violación de uno de los principales deberes funcionales cual es el de asistencia diaria y puntual al trabajo en la Administración (Rubén CORREA FREITAS - Cristina VÁZQUEZ: “Manual de Derecho de la Función Pública”, ps. 166, 252 in fine, y 253), permiten concluir que la máxima sanción disciplinaria impartida por la Administración a la pretensora, fue adoptada razonablemente en base a los hechos comprobados y dentro de sus potestades sancionatorias discrecionales, se encuentra debidamente motivada; descartándose arbitrariedad alguna. Tampoco puede dejar de soslayarse que la accionante registra antecedentes funcionales en conductas de la misma naturaleza, ya que fue sancionada en el año 2012 con una suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres meses por irregularidades en sus certificaciones médicas (Resolución del CEIP Nº 45, Acta Nº 65, de 9 de julio de 2012 que luce agregada a fs. 221-222 de los A.A) (…)” (sentencia Nº 77/2018)” (sentencia Nº 277/2019). Por lo tanto, desde los antecedentes funcionales negativos que ostenta la actora, así como las faltas comprobadas en el decurso del procedimiento disciplinario, no se avizora ninguna desproporcionalidad en la punición aplicada, sino que, al contrario, la legítima y correcta aplicación de la potestad punitiva de la Administración. VII) Finalmente, no se acreditaron, ni surgen de los antecedentes administrativos. motivaciones abyectas o desviadas en la sanción aplicada. Sobre las bases dogmáticas de la configuración de desviación, abuso o exceso de poder, el Tribunal indicaba en la citada sentencia Nº 277/2019 que: “según CASSINELLI y CAJARVILLE existiría desviación de poder siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80)” En obrados, conforme viene de analizarse, la Administración no ha hecho más que plegarse al poder deber de que se encontraba investida, dado por ejercer su potestad punitiva ante reiterados incumplimientos funcionales. Ello no merece ningún reproche de juridicidad, a la vez que los medios probatorios obrantes, y las resultancias de los antecedentes, no acreditan una finalidad diversa u oculta, más allá de ejercer el poder disciplinario ante una situación de graves y repetidas irregularidades funcionales. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmese el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y; archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).