Sentencia Definitiva N° 247/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de junio de 2023. No. 247 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GUERRA GILMET, DIONISIO HUMBERTO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE FLORES. Acción de nulidad”. (Ficha No. 380/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Dionisio GUERRA GILMET, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 10792/2021, dictada el 21 de abril de 2021, por el Intendente Departamental de Flores, en mérito a la cual, se resolvió sancionarlo con una observación, por violación del art 53, Lits. D) y F) del Decreto y artículo 54 literal Q) del Decreto Departamental No. 3195. (Fs. 36 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que se desempeña en la Intendencia Departamental de Flores desde hace 37 años ocupando el cargo de Jefe de Sección Herrería, obtenido por concurso, contando con un legajo sin anotaciones negativas, no obstante, lo cual se le sancionó por una falta que dice no cometió. Explicó que el día de los hechos, a las 7.00 AM se encontraba en la Herrería Municipal cuando el Encargado del Hipódromo Municipal que queda a dos kilómetros de la planta urbana, se presentó y solicitó se cortara un riel de hierro, lo que era necesario para la realización de un evento hípico. Destacó que la Sección Herrería donde se desempeña, no cuenta con vehículo por lo que se solicitó al Jefe de Taller Mecánico se les facilitara locomoción. Terminado el trabajo requerido, a las 9.00 AM retornaron a los galpones municipales para continuar con otros trabajos. Indicó que, en esa ocasión se presentó el Sr. Fernando CERDEÑA quien le increpó que hubiera hecho la tarea referida sin autorización, aduciendo que actuaba en nombre del Director. Señaló que el Sr. CERDEÑA, quien luego le pidió disculpas admitiendo que se había tratado de un mal entendido, nunca le fue presentado como su superior. Además, lo actuado ante el pedido del Encargado del Hipódromo Municipal es lo que ha sucedido a lo largo de tres décadas donde, tratándose de tareas menores como en el caso, no se requiere autorización previa del Director de obras, Sr. Miguel REYES. Expresó que el acto impugnado es nulo e ilegítimo pues se incumplió con las garantías del debido proceso, y se le aplicó una sanción de observación que resulta injusta e ilegal por una infracción que no cometió. Afirmó que nunca fue notificado de la existencia de un funcionario que, en la órbita del Director de obras, fuera su superior, lo que fue advertido por los Instructores sumariantes. No obstante, el Asesor Letrado Dr. IRIBARREN solicitó la ampliación del sumario lo que no le fue notificado, disponiendo se realizara un careo entre el actor y el Sr. CERDEÑA. Expresó que es objeto de persecución política porque tanto el Intendente, como el Director de Obras, el Asesor Jurídico y el funcionario CERDEÑA ocupan cargos políticos y el actor “... no integra la lista que sí integran...” los funcionarios recién referidos. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Relató que, el acto impugnado fue dictado luego de haberse tramitado un sumario administrativo que tuvo como objeto determinar si el funcionario incurrió en conductas o expresiones tendientes al menoscabo de la autoridad de su Director. En ese sentido se obtuvo el testimonio del funcionario Fernando CERDEÑA, quien a fojas 15 del sumario informó que Dionisio GUERRA le expresó: " ...faltaba más que el Director me viniera a decir qué tengo que hacer, que él era el jefe y se mandaba solo. Y que le dijera nomás a Miguel REYES". A fojas 29 del sumario administrativo, el actor fue específicamente interrogado de la siguiente manera; "diga si usted manifestó lo siguiente; (...) que es el jefe de herrería, por tanto, dispone dónde y cómo tiene que trabajar y que no faltaría más que tuviera que pedir permiso para ir a trabajar, agregando, decile nomás a REYES que yo soy el jefe y que dispongo los trabajos". A dicha pregunta contestó; "Sí lo debo haber dicho, porque siempre toda la vida se ha manejado así…". Indicó que, es de hacer notar que de las propias declaraciones efectuadas por el sumariado a fojas 18 del expediente administrativo surge un tono desafiante, el cual viene sosteniendo desde hace tiempo, en función de lo que surge de hechos acontecidos incluso con anterioridad por el funcionario con el mismo Director, tal como oportunamente se probará. En consecuencia, consideró que, tales actitudes mantenidas durante el transcurso del tiempo son improcedentes para con su jerarca, tendientes a menoscabar la autoridad y una negativa a cumplir las órdenes y resoluciones que emanen de sus superiores jerárquicos, no observándose la conducta correcta. Afirmó que, tales expresiones de rebeldía afectan incluso la propia dignidad o decoro del cargo que reviste el funcionario, ya que es inadmisible que un jefe de sección se refiera o dirija de esa forma a su superior. Consideró que, dicha conducta, configura falta administrativa conforme lo dispone el art. 53 inciso D y F y Art. 54 inciso Q, del Estatuto del Funcionario. Como colofón, refirió que en el procedimiento administrativo se garantizó el debido proceso del funcionario. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6681/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 25, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 51 fojas). V) La parte demandada alegó de bien probado a fs. 35 y 36, ordenándose por Decreto No.2503/22 el desglose del escrito presentado por la parte actora (fs. 42). VI) La procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 551/2022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 46 – 47 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 4986/2022). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 1° de junio de 2021 (conforme dichos del actor, no controvertidos por la parte demandada), quien lo resistió el 10 de junio de 2021 mediante la interposición del recurso de reposición (fs. 40 - 45 de los A.A.). Por Resolución No. 11203/21 dictada el 25 de junio de 2021 se desestimó el recurso impetrado (fs. 49 de los A.A.) siendo notificado el actor el 20 de junio de 2021 (fs. 50 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 8 de setiembre de 2021 (nota de cargo fs. 12 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 10792/2021, dictada el 21 de abril de 2021, por el Intendente Departamental de Flores, en mérito a la cual, se resolvió sancionar al Sr. Dionisio GUERRA GILMET con una observación, por violación del art 53, Lits. D) y F) del Decreto y artículo 54 literal Q) del Decreto Departamental No. 3195. (Fs. 36 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Surge de fs. 9 de los recaudos allegados al proceso que el 27 de octubre de 2020, se dispuso la instrucción de un sumario administrativo al Sr. Dionisio GUERRA en virtud de que habría realizado una tarea fuera de los galpones municipales, utilizando un vehículo del organismo a efectos de trasladarse junto con otros funcionarios hasta el Hipódromo Municipal donde habría de realizarse un evento. No surge que se hubiera notificado el procedimiento disciplinario al actor sino hasta el 24 de noviembre de 2020 (fs. 17 de los A.A.) así como tampoco que se le hubiera prevenido de la posibilidad de contar con asistencia letrada según surge de la citación agregada a fs. 14 de los antecedentes administrativos. La notificación referida supra se realizó luego de recibir las declaraciones de los testigos REYES (fs. 11 de los A.A.), CERDEÑA, (fs. 15 de los A.A.) y VIAZZI (fs. 16 de los A.A.). Tampoco surge que se le hubiera notificado la fecha en que habrían de recibirse las declaraciones de los testigos. De fs. 24 a 25 de los antecedentes, surge el informe de las Instructoras Sumariantes que concluyen que “... Atento a las actuaciones obrantes en el presente expediente y teniendo en consideración que el trabajo que se necesitaba ese día fue realizado, correspondería proceder al archivo de las presentes actuaciones”. Sin perjuicio a lo expuesto, de acuerdo con lo manifestado por el Director del Departamento de Obras Miguel REYES y teniendo en consideración lo expresado por el funcionario Dionisio GUERRA, se sugiere que se notifique de forma escrita la cadena de mando existente y en caso de existir modificaciones en la misma se proceda de igual forma para evitar situaciones como la planteada en el presente expediente. Sin otorgarse vista al sumariado, se expidió la Asesoría Jurídica el 2 de diciembre de 2020 (fs. 26 de los A.A.), quien solicitó la “revisión del sumario y de las conclusiones”, entendiendo procedente volver a interrogar al funcionario CERDEÑA y efectuar un careo entre éste y el Sr. GUERRA, lo que fue dispuesto por Resolución dictada el 19 de enero de 20/21 (fs. 27 de los A.A.). Se volvió a tomar declaración al actor, nuevamente sin prevenirle de la posibilidad de contar con asistencia letrada y luego se realizó una suerte de careo entre ambos deponentes, en el que se encuentra presente el asesor letrado, quien, si bien no se establece su comparecencia en el acta de declaración, surge su firma al pie de la misma a fs. 30 de los antecedentes. Se realizó el nuevo informe sumarial el que ahora sí atribuye responsabilidad funcional al Sr. GUERRA. Fue recién allí que se le otorgó vista al sumariado con fecha 24 de marzo de 2021 (fs. 33 de los A.A.), la que fue evacuada seguidamente (fs. 34 y vto. de los A.A.). Sin que se expidiera el Instructor, lo hizo la Asesoría Jurídica, la que emitió su informe en donde atendiendo a que el sumariado no tiene sanciones anteriores y valorando que las expresiones realizadas han sido de carácter verbal, aconseja la aplicación de una sanción de observación lo que así fue dispuesto mediante el acto resistido. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada vulneración del debido proceso. El principal agravio esgrimido por la parte actora refiere a que se vulneraron las garantías del debido proceso en el procedimiento sumarial que precediera al dictado acto sancionatorio que impugna, habiéndose vulnerado su derecho de defensa. A juicio del Tribunal, el agravio es de recibo. En efecto, conforme emerge del examen de las actuaciones allegadas al proceso, la Administración incurrió en claras omisiones durante el desarrollo del sumario. Así, no surge de los recaudos adjuntos que se le haya informado acerca de su derecho a comparecer a declarar, debidamente asistido por un letrado que lo patrocinara, así como tampoco, se habilitó, respecto del sumariado, una instancia de controlar las declaraciones testimoniales recogidas durante el sumario. Sumado a lo anterior, se adiciona que no se confirió vista respecto del primer informe sumarial y, de igual modo, esto es, sin otorgar vista al actor, se expidió la Asesoría Jurídica, solicitando la revisión del sumario y sus conclusiones -atento a que el informe de las Instructoras sumariantes aconsejaba el archivo de las actuaciones (fs. 24 a 25 de de los A.A.)-, convocando nuevamente al actor a declarar y realizando una suerte de careo con el funcionario CERDEÑA, todo ello, sin contar nuevamente el sumariado con asistencia letrada (fs 26 y 27 de los A.A.). Cabe considerar entonces que, como acertadamente postuló el accionante, ante la omisión invocada, el acto impugnado, se encuentra viciado por razones procedimentales. Tal extremo, infecciona irremediablemente de nulidad el acto, por haberse soslayado la garantía de derecho de defensa, que debió asegurarse al funcionario. VI) Con respecto de lo que se viene de señalar, no pude soslayarse la importancia del debido proceso, por cuanto, mediante la regularización adecuada de las garantías de la defensa, en la vía administrativa, se previene la arbitrariedad y se procuran medios para lograr la justicia y el acierto de las decisiones administrativas, a la vez que se abrevia el camino hacia la reparación de las injusticias y desaciertos, pues así se torna innecesaria -muchas veces- la vía judicial ulterior. (Cfme. REAL, Alberto Ramón; “Los principios del Procedimiento Administrativo en el Uruguay”, Publicado en: LJU, Tomo 74, https://informacionlegal.com.uy, Cita Online: UY/DOC/177/2009). En esta línea de razonamiento, se ha sostenido que: “… el derecho a ser oído implica también el derecho a la autodefensa, a defenderse por sí mismo (…). Pero para que ese derecho sea realmente eficaz, comprende el derecho a ser asistido por abogado elegido por el interesado. El derecho a hacerse patrocinar por un abogado, incluido en el derecho a ser oído, adquiere cada vez más importancia por la complejidad que en los últimos tiempos presenta las actuaciones administrativas. Sin la intervención de un profesional, muy a menudo se torna imposible una defensa adecuada” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto; “DERECHO ADMINISTRATIVO OTRA FORMA DE VERLO”, págs. 403 y 404; LA LEY Uruguay, año 2017). Así pues, no cabe lugar a dudas, que resulta inherente a la personalidad humana (Art. 72, Constitución de la Republica), poder defenderse, antes de que se le aplique una resolución en su perjuicio, y va de suyo, que, para poder defenderse en forma adecuada, se debe contar con el derecho a ser defendido por un abogado. Conforme ha sostenido la Corporación en anteriores oportunidades sobre el tema: “Necesariamente, debió intimársele la designación de Defensor o, por lo menos, hacerle saber el derecho que le asistía y esto no “…es un problema de él…” (fs. 33 del ppal.) como expresa la demandada, sino que se trata de las garantías que deben revestir el procedimiento, máxime cuando se trata de carriles disciplinarios que pueden culminar, como sucedió en el caso, con la destitución del servidor público. Es más, los principios generales de derecho que informan y rectoran el desenvolvimiento del procedimiento administrativo, inciden a la hora de reclamar del Ente Público una actitud proactiva en la salvaguarda de los derechos de los funcionarios sometidos a procedimientos sumariales. Es así como, el debido procedimiento reclama que el funcionario sindicado, en todo momento conozca efectivamente los derechos que le asisten, la información acerca de aquéllos es de vital importancia para que el procedimiento disciplinario cumpla con las garantías básicas debidas. La verdad material que debe presidir el accionar estatal, no debe prevalecer al margen de la real oportunidad del funcionario sumariado a controlar el diligenciamiento de las pruebas, concurrir asistido de su letrado patrocinante, en aras de proteger sus derechos y asegurar el correcto desenvolvimiento de su defensa. De igual forma, no se debe priorizar el principio de oficialidad, que campea por completo en la investigación administrativa, por ejemplo, porque no existe la identificación de un eventual responsable de irregularidades en el Servicio. Pareciera, que en la actualidad es inevitable que la autoridad informe sobre los derechos que asisten a un funcionario, previamente a su deposición en un procedimiento seguido contra él. Por otra parte, aunque el Decreto 500/991 plantee como una facultad o prerrogativa del sumariado cocurrir a la citación conjuntamente con su abogado, tal potestad es privativa del interesado, y para optar por el ejercicio o no de un derecho, imperiosamente debe conocerse previamente su existencia.” (Sentencia No. 488/2012). VII) En esta línea de razonamiento, como lo ha señalado la Corporación en anteriores pronunciamientos (sentencias Nos. 574/2012, 142/2013, 265/2013, 367/2014, 366/2016, 188/2017, 341/2017, 499/2017, 955/2017, 380/2018, 445/2018, 660/2018, 416/2019, 605/2019, 632/2019, 789/2019, 110/2020, 72/2020, 117/2020 y 221/2020, entre otras), existe el derecho del sumariado a controlar el diligenciamiento de la prueba de cargo con asistencia letrada durante todo el procedimiento sumarial. VIII) Ahora bien, sin perjuicio de que la entidad de los vicios formales relevados ya de por sí resultan suficiente para provocar la nulidad de la volición resistida, no es posible sortear que, sobre los agravios de orden sustancial que fueran expresados por el actor en su demanda, se entiende que también le asiste razón. En tal sentido, de las resultancias del sumario tramitado, no resultó probado que el actor haya incurrido en conducta alguna susceptible de constituir una falta administrativa y, que justifique el reproche a cargo de la administración. Así las cosas, a juicio de la Sala, no existen en el subexámine, elementos de convicción suficientes que acrediten, más allá de toda duda razonable, el grado de culpabilidad necesaria de parte del accionante en los hechos acaecidos. Tal grado de convicción es el que se exige para la fundamentación de la volición sancionatoria, pues, la aplicación de una medida disciplinaria, debe sustentarse en una plataforma fáctica idónea, sólida y coherente que, valorada a la luz de las reglas de la sana crítica, no deje lugar a ningún tipo de duda razonable acerca de la culpabilidad del sancionado, pues de lo contrario, debe prevalecer el principio de inocencia a favor del imputado que tiene raigambre constitucional (arts. 7, 10, 12, 66, 72 de la Constitución de la República). Sin olvidar, que es la Administración quien tiene la carga de probar los extremos constitutivos de la falta imputada, destruyendo la “presunción de inocencia” de que goza el funcionario inculpado” (Cfme. Sentencia 405/2002, entre otras). En definitiva, asiste razón al accionante en cuanto a que no existe prueba de la falta atribuida, en cuyo mérito se impone la anulación del acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).