Sentencia Definitiva N° 235/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de junio de 2023. No. 235 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “IRRAZABAL LUZARDO, HUGO RAMÓN con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 432/2021). RESULTANDO: I) Con fecha 4 de octubre de 2021, el actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Consejo de Educación Secundaria de la ANEP No. 54/20, Acta 9, de fecha 23 de marzo de 2020, mediante la cual se le aplicó una sanción de 90 días de suspensión, con pérdida de haberes (A.A fs. 458-459 en carpeta verde de 732 fojas). II) El accionante, señaló que al ser Sub-Director del Liceo Nº 1 de Durazno participó incidentalmente de un hecho dentro del liceo que culminó con una persona lesionada, y por tal motivo fue indebidamente sancionado. Expresó que, ante una invasión de palomas devenida en plaga, la Sra. Directora Prof. Ana María CEDRES dispuso que se combatiesen empleando un rifle de aire comprimido –conocido como “chumbera”- y a tales efectos, se encomendó realizar la tarea a un funcionario Sr. Luis ALVAREZ, un día no lectivo en que no hubiese estudiantes presentes en el edificio liceal. Mientras se desarrollaban tales tareas, un funcionario Sr. Domingo OLIVARES que colaboraba con el encargado de la tarea, comenzó a “jugar” con la chumbera y haciendo supuestamente una broma, apuntó a un docente Prof. Carlos FARIELLO, se le escapó un chumbo y lo hirió en el rostro. En ese momento, la Directora no se encontraba presente y el actor se hallaba al frente del referido centro de estudios. Relató que inmediatamente prestó asistencia al profesor herido y le comunicó la situación a la Directora del centro de estudios. Entiende que la acción irracional del funcionario que tomó la chumbera y lesionó al docente le es completamente ajena y no le era previsible, por lo que carece de responsabilidad en los hechos acaecidos. Manifestó que el plan que se instrumentó para combatir la plaga de palomas fue ideado por la Directora, aunque él estuvo de acuerdo con la medida a adoptar. Por último, en base a las consideraciones precedentes, estimó ilegítimo que se haya aplicado la misma sanción tanto a la Directora, como al funcionario que propició el incidente y a él mismo; todo lo cual supone una evidente falta de proporcionalidad en la sanción aplicada. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado de la demanda impetrada, comparece la Dra. Carla CORBO en representación de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) a contestarla; solicitando en definitiva se desestime la misma y confirmando en todos sus términos el acto administrativo impugnado. Así, luego de reseñar el contexto en que fue dictado el acto sancionatorio, concluyó en su legitimidad desde una triple perspectiva de imputación que motiva suficientemente la punición aplicada, a saber: i) la utilización de un método desafortunado a efectos de ahuyentar las palomas, lo que suponía un riesgo para la institución y que tal extremo no fue comunicado a la Inspección; ii) la deficiente supervisión del procedimiento, en tanto el actor, ante la ausencia de la Directora, era a quién le correspondía en exclusiva dirigir directamente todo lo atinente al método empleado para la erradicación de las aves y iii) se le reprocha al actor no haber registrado lo sucedido en el parte diario del liceo. En consecuencia, sostiene que se impone la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 7179/2021 se abrió el juicio a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce certificada a fs. 25, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 732 fojas). V) Seguidamente, la parte actora alegó de bien probado a fs. 28-30v y la parte demandada a fs. 32-34. VI) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 397/2022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 37-39). VII) Por Decreto No. 3929/2022 (fs. 41), se pusieron los autos para sentencia y previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, la misma se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido los requisitos y exigencias que según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado personalmente al accionante el día 5 de mayo de 2020 (A.A fs. 460), quien lo resistió tempestivamente el 12 de mayo de 2020 mediante la interposición de los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (A.A fs. 466-467). Por Resolución No. 125/20, Acta No. 40, de 28 de setiembre de 2020, el CES no hizo lugar al recurso de revocación (A.A fs. 486 y vto.). Por su parte, por Resolución No. 1658/021, Acta No. 23, de 21 de julio de 2021, el Consejo Directivo Central (CODICEN) de la ANEP no hizo lugar al recurso jerárquico interpuesto por el actor (A.A fs. 719-720); siendo notificado este del referido acto el día 19 de agosto de 2021 (A.A fs. 726 vto.). La demanda anulatoria fue deducida en tiempo hábil el 4 de octubre de 2021 de acuerdo a la nota de cargo de fs. 6 infolios. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 54/20, Acta No. 9, dictada el 23 de marzo de 2020 por el Consejo de Educación Secundaria de la ANEP, que dispuso aplicarle al actor una sanción de 90 días de suspensión, con pérdida de haberes (A.A fs. 458- 459). III) Reseña de los antecedentes. Con el fin de realizar un correcto análisis de la cuestión sometida a decisión del Tribunal, conviene realizar una reseña de las actuaciones que precedieron el dictado del acto sancionatorio encausado. Ante una invasión de palomas devenida en plaga, la Sra. Directora Prof. Ana María CEDRÉS dispuso que se combatiesen empleando un rifle de aire comprimido -conocido como “chumbera”- y a tales efectos, se encomendó realizar la tarea a un funcionario Sr. Luis ÁLVAREZ, un día no lectivo en que no hubiese estudiantes presentes en el edificio liceal. Dichas tareas se desarrollaron el día 11 de julio de 2018 a últimas horas de la tarde. Mientras se cumplían las mismas, un funcionario Sr. Domingo OLIVARES que colaboraba con el encargado de la tarea, comenzó a “jugar” con la chumbera y haciendo supuestamente una broma, apuntó a un docente Prof. Carlos FARIELLO, se le escapó un chumbo y lo hirió en el rostro. En ese momento, la única jerarquía presente en el local liceal era el Sub-Director Hugo IRRAZABAL, hoy accionante. Se labraron Actas por parte de la Inspección Regional Centro-Sur de Secundaria con la denuncia del Profesor lesionado y sus declaraciones, además de las declaraciones de todos los involucrados (A.A fs. 8-19). Por Resolución del Consejo de Educación Secundaria No. 92/18 de fecha 20 de agosto de 2018 se dispuso la instrucción de una Investigación Administrativa, la que concluyó sugiriendo instruir sendos Sumarios Administrativos a la Directora del liceo Prof. CEDRÉS, al Sub-Director IRRAZABAL y a los funcionarios Luis ÁLVAREZ y Domingo OLIVARES por su responsabilidad en los hechos descriptos. Por Resolución del Consejo de Educación Secundaria No. 165/19 de fecha 29 de abril de 2019 se dispuso la instrucción de los sumarios administrativos respectivos (A.A fs. 93-94). Instruidas las diligencias de dichos procedimientos en el caso del actor (A.A fs. 268 y ss.), la Instructora Sumariante Dra. Adriana DA ROZA en su informe circunstanciado concluyó que se ha comprobado que el Subdirector IRRAZABAL decidió junto a la Directora CEDRÉS el uso de una chumbera para erradicar a las palomas, sin ser conscientes de que el uso de la misma era potencialmente dañoso y tampoco procedió a registrar en el parte diario lo sucedido. Entendió que el actor cometió una falta administrativa muy grave, vulnerando los arts. 1 lit. d y 3 literales a y g del Estatuto del Funcionario Docente. Se procedió a la ampliación sumarial con la prueba propuesta por el sumariado y concluida la instancia, la Instructora Sumariante mantuvo las conclusiones de su informe circunstanciado (A.A fs. 449) y la División Jurídica del CES compartió las mismas (A.A fs. 450). Se confirió la vista de precepto al sumariado, la cual fue evacuada en escrito que luce a fs. 452-455v de los A.A. Finalmente, el Consejo de Educación Secundaria procedió al dictado del acto sancionatorio que se enjuicia en los presentes obrados. IV) Tras un detenido análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente aplicable, el Tribunal, apartándose de lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado por la unanimidad de sus integrantes, conforme a los fundamentos que se pasarán a explicitar. V) En un primer análisis, corresponde señalar que de los antecedentes administrativos agregados a la causa emerge que el procedimiento administrativo fue instruido conforme a Derecho, respetando todas las garantías del debido proceso y el derecho de defensa del funcionario inculpado. VI) A renglón seguido, ha de indicarse también que no se encuentran controvertidos los supuestos fácticos sobre los que se asienta la medida sancionatoria, por lo que deberán tenerse por debidamente probados todos los hechos reseñados anteriormente. VII) Sobre la naturaleza de la responsabilidad que se le imputa al accionante. No se comparte el temperamento jurídico expuesto por el actor relativo a que estemos ante un supuesto de responsabilidad objetiva de su parte por ausencia de culpa o que posea una justificación eximente de responsabilidad amparada en la causa extraña. Por el contrario, el Cuerpo estima que el proceder del actor perfectamente puede calificarse de culposo en todas las facetas de su accionar, en tanto exhibe grandes dosis de imprudencia y negligencia en su comportamiento como Sub-Director de un centro de enseñanza; extremos los cuales hacen a la configuración del factor subjetivo de atribución de responsabilidad funcionarial. Es imprudente porque, si bien el modo de erradicar las palomas fue ideado por la Directora tal como surge acreditado en autos, esta decisión fue compartida “plenamente” por el actor de acuerdo a sus propios dichos expresados en su libelo introductorio (fs. 2 vto.). Así, el actor formaba parte del equipo de gestión del liceo y avaló tal decisión. Y tal medida de tratar de erradicar palomas a los “chumbazos” literalmente dentro de un local educativo, a todas luces aparece como absurda, irrazonable o desacertada dentro de los parámetros mínimos de “normalidad” que informan a la valoración del material probatorio y hacen a la configuración de las máximas de la experiencia como estándar de prueba. Sin duda alguna, constituye un plan de acción claramente imprudente pues supone, de modo injustificado e irracional, incrementar seriamente los riesgos de que acontezcan lesiones personales o daños materiales; tal como ocurrió efectivamente. Obsérvese que, si bien es cierto que no había estudiantes en el centro educativo, no se tomó como medida de seguridad vaciar totalmente el local liceal, ya que, innegablemente, había docentes en él mientras se perseguía con chumbos a las palomas. Por otro lado, el obrar del actor también fue negligente, en tanto al estar a cargo del centro educativo en el momento que ocurrieron los hechos y ante la ausencia de la Directora, no ejerció material y concretamente ninguna tarea de supervisión de la riesgosa tarea que encomendó (arremeter con chumbos contra las palomas) y cuyas consecuencias asumió el equipo de gestión. Al actor se le está imputando correctamente responsabilidad por la conducta infraccional acaecida a título de “culpa in vigilando” ya que, al ser la máxima autoridad en el establecimiento al momento de ocurrir los hechos, no desplegó ninguna labor de control o vigilancia en el desarrollo concreto de la tarea encomendada, todo lo cual evidencia una notoria negligencia en su proceder. A su vez, la omisión de registrar el insuceso en el parte diario liceal también se erige plenamente como falta administrativa comprobada y no luce como eximente haberse olvidado de hacerlo por acompañar al hospital al profesor lesionado. En síntesis, la Corporación entiende que la Administración demandada ha realizado en el subexamine una correcta subsunción de la plataforma fáctica verificada dentro del esquema normativo aplicable a la conducta funcional del accionante. En tal sentido, se exige como se da en el caso que “exista una conexión lógica entre el entorno fáctico del acto sancionatorio y el fin perseguido en aras del servicio involucrado…” (Cf. Sentencia Nº 481/2008). VIII) Sobre el eximente de responsabilidad por causa extraña no imputable. El Cuerpo tampoco acompaña el argumento desplegado por la parte actora. De acuerdo a nuestra doctrina civilista, se ha entendido que la eximente de responsabilidad por causa extraña refiere a un hecho que tiene su origen en un acontecimiento externo y que no le es imputable al responsable, haciendo imposible la prestación. (Cfme. GAMARRA, Jorge: “Tratado de Derecho Civil Uruguayo” , T. XVII, FCU, 1987, págs. 175 y sigts.). Es decir, la noción de causa extraña no imputable por hecho de un tercero debe excluir necesariamente cualquier atisbo de culpa, implica como condición sine que non la ausencia de todo comportamiento imprudente o negligente en el responsable; lo que precisamente no ocurre en el casus como ya se vio. IX) Sobre la desproporcionalidad de la sanción. Tampoco este agravio es de recibo. Teniendo como plenamente comprobada la falta administrativa imputada al accionante (un actuar culposo que le es imputable y que culminó con un docente herido por un disparo de rifle de aire comprimido), la Sede aprecia que existe una razonable proporcionalidad entre los hechos en que se fundamenta la imputación y el quantum punitivo escogido. De principio, la elección de una reprimenda sancionatoria se inserta dentro de una potestad discrecional de la Administración que en la emergencia no luce como irrazonable ni se perfila como arbitraria ni desproporcionada. Así, en Sentencia No. 743/2019, el Tribunal expresó sobre el punto: “(…) La jurisprudencia constante de este Tribunal -y la posición unánime de la doctrina administrativista- si bien reconoce que la facultad sancionatoria de la Administración es discrecional, también admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (según la relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la falta y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable (véase, por todas, la Sentencia 363/2002, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rubén: “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, ps. 97 a 105; en doctrina DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Nº 1, Montevideo, 1980, p. 134; GIANOLA MANTEGANI, Ariel: “Los límites de la potestad disciplinaria: razonable adecuación de la sanción a la falta”, RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, ps. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, ps. 150 a 152; SACCHI, Carlos N: “Control jurisdiccional de las potestades discrecionales de un órgano interventor”, Revista de doctrina, jurisprudencia e información social, T. XXIV, Montevideo, 1981, ps. 822 a 833; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos”, en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, ps. 49 a 78 y VÁZQUEZ, Cristina: “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, circa 1989, p. 25 y ss.). Ahora bien, la elección de la reprimenda resulta, en principio, resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecia una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder; lo que, ciertamente, por lo precedentemente expuesto, en el ocurrente no se da (sentencias Nº 470/987, 99/989, 282/989, 667/990, 212/992, 400/992, 253/993, 607/993, 1039/993, 224/994, 474/994, 1041/994, entre otras) (…)”. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).