Sentencia Definitiva N° 107/2002

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de marzo de 2002. No. 107 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TABEIRA, ABAYUBÁ Y OTROS con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (No. 1158/98). RESULTANDO : I) Que a fs. 11 y ss. comparecieron los actores a promover demanda de nulidad contra la Resolución No. 1523/98 de fecha 27 de abril de 1998, por la que se resuelve suspender a los accionantes por el término de seis meses, sin goce de sueldo, como sanción, luego de la correspondiente substanciación del sumario respectivo. Manifiesta que con fecha 12 de enero de 1995, el Intendente Municipal de Montevideo, resuelve iniciar investigación administrativa por resolución No. 24/95, de ese día, ante la denuncia del Encargado de la Sección Tecnología e Higiene del Servicio de Regulación Alimentaria, en virtud de la eventual existencia de irregularidades en el registro de vehículos para el transporte de alimentos. Los hechos por los cuales los accionantes son investigados fueron los ocurridos en área del edificio central de la Intendencia Municipal: también se incluyó en la investigación, los hechos acaecidos en la zona del Mercado Modelo, donde Tabeira y Moreira desempeñaban transitoriamente sus funciones, a instancias de la propia Administración, en fase experimental del nuevo régimen de habilitación de vehículos para el transporte de alimentos. Señala que los servicios inspectivos salieron a descubrir fallas del sistema que se comenzaba a aplicar, detectando una serie de irregularidades según surge de los expedientes agregados, tanto en la modalidad de habilitación como en la tenencia o no de los “pegotines” identificatorios de tal situación. Tales elementos eran de novedosa y reciente aplicación como parte del sistema que se implementaba. Sostiene que la Administración estaba en conocimiento de las presuntas irregularidades, que ya existían en el servicio y decide seguir adelante con el sistema proyectado, evidenciándose además la disparidad de criterios existente entre los jerarcas de la Administración municipal en cuestión. El único criterio empleado para instrumentar el sistema, fue el de asignación de horas extras y viático, pero no se respetaron los cargos de las personas, ni las funciones asignadas a los mismos en el organigrama de la Administración, debiendo los funcionarios pasar a desempeñar tareas administrativas, supervisión, cajeros, vigilancia, custodia, e inspección, desvirtuándose definitivamente la carrera funcional de los mismos, con los consabidos riesgos que ello implicaba. Todo ello pese a las quejas de los mismos, y de haberse negado a la realización de tales tareas, lo cual fue corroborado por el propio Director Clavelli, en acta de fs. 127v. del día 20/2/95. Afirma que la Resolución adolece de vicios tanto formales como sustanciales. Considera que se ha violado el art. 8 de la Constitución, pues el tratamiento por parte de la administración municipal de los funcionarios integrantes del Servicio de Regularización alimentaria, así como de los diferentes jerarcas que se involucraron en la emergencia, en lo que refiere a su honra, dignidad y respeto funcional fue totalmente arbitrario. Todo el peso de la deficiencia organizativa y funcional del sistema que se comenzaba a implementar recayó sobre los comparecientes, quienes en definitiva eran solamente subordinados que, sólo parcialmente, participaron en el novedoso sistema. Asimismo entiende que fueron violentados los arts. 58, 59, 61 de la Constitución, art. 35 de la Ley 9.515 (Orgánica Municipal) y art. D. 149 del capítulo XVI del Digesto Municipal. Estima que no fue probada la ineptitud que requiere la Carta Magna para sancionar; quedando claro a lo sumo, que los funcionarios sancionados actuaron bajo condiciones reñidas con el derecho, inducidos por sus superiores, sin haberse probado las faltas atribuidas. En la propia Junta Departamental a la cual se le pidió la anuencia para destituir, se rechazó, el pedido de destitución fundad0 en que “no encontrado elementos probatorios suficientes como para involucrar a ningún funcionario”, con lo cual la mentada ineptitud queda descartada. Entiende manifiesta la desviación de poder con fines de dañar a los accionantes, instaurando un sistema por el cual sólo responden tres funcionarios que ni siquiera intervinieron en su estudio, análisis o proyección. La notoria ilegitimidad del acto impugnado, es causa determinante para que se revoque el mismo. En forma conjunta y subsidiariamente corresponde sea impugnado su contenido, esto es, especialmente la injusta desproporcionalidad de la sanción aplicada, con la falta que eventualmente se hubiere podido configurar; estando la motivación del mismo vacía de contenido, ya que no existe en ella un razonamiento que lleve al jerarca a dictar el acto, no existiendo un análisis que permita una correcta valoración, que no se hace ni se explicita. II) Conferido traslado de la demanda, éste fue evacuado de fs. 35 a fs. 38 por la Intendencia Municipal de Montevideo. Afirma que el acto impugnado se adecua a las resultancias de un extenso sumario administrativo que fue instruido con todas las garantías del debido proceso. La instrucción sumarial probó más allá de toda duda, la participación de los sumariados en la expedición de los adhesivos que debían colocarse en los vehículos, en manos propias de los interesados, sin que ellos intervinieran en esa operación. Esto ambientó la existencia de vehículos que nunca fueron inspeccionados, pero que igual lucían el logo municipal, tal como si lo hubieran sido, así como la manipulación por terceros de ese material, pues los logos se entregaban en “ventanilla”, al margen de toda inspección. Los funcionarios encargados de la tarea, eran quienes debían adherir los logos que justificaban haber pasado la inspección. Sostiene que en el caso de la funcionaria Gargano se verifica claramente que habilitó vehículos que supuestamente habían pasado por el puesto de inspección que existía en el Mercado Modelo, cuando ella cumplía sus tareas en la calle Isla de Flores. Concluye diciendo que los actores vieron comprometida su responsabilidad administrativa al no cumplir fielmente la función encomendada, induciendo a engaño a los particulares y a la Administración, lo que se califica como falta grave; surgiendo de las conclusiones del procedimiento administrativo que la sanción no fue en modo alguno arbitraria o infundada y además respecto de la entidad de la misma, ella ingresó dentro del terreno de la discrecionalidad, no existiendo ningún exceso ni fin espurio configurativos de una “desviación de poder”. III) Abierto el juicio a prueba se diligenció la que obra certificada a fs. 88, perteneciente a ambas partes, las que luego alegaron por su orden. VI) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen No. 586/2000 de fs. 105 a fs. 106); se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, se integró la Sala quien oportunamente acordó y dictó sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido promovida dentro de los plazos legales, por lo que procede, entonces, ingresar al examen del aspecto sustancial planteado. II) El Tribunal con el voto conforme de quienes lo integran procederá a desestimar la demanda anulatoria en proceso.- En efecto, en autos se impugna la Resolución dictada con fecha 27 de abril de 1998, por el Intendente Municipal de Montevideo que dispuso: “...Suspender por el término de 180 días sin goce de sueldos a los funcionarios Sres. Abayubá Tabeira , Cesar Moreira y Teresa Gargano, de conformidad con lo expresado en la parte expositiva de la presente resolución...” ( fs. 307/ 307 vta. de A.A y 6/6vta de autos) .- Quienes accionan se agravian invocando vicios de forma y sustanciales.- Estiman que la ineptitud moral no se probó ya que a lo sumo actuaron bajo condiciones reñidas con el derecho, inducidos por sus superiores y que ninguna de las faltas atribuidas fue probada.- Consideran que el acto dictado es contrario a derecho y configura desviación de poder; que se ha violado el principio de igualdad y que la sanción aplicada es desproporcionada respecto a la falta eventualmente cometida.- De autos y antecedentes agregados surge, que a raíz de la denuncia presentada por el Encargado de la Sección Tecnología e Higiene del Servicio de Regulación Alimentaria Dr. Francisco Gesuele, se dispuso la realización de una Investigación Administrativa con fecha 12/1/95 (fs. 122 de A.A.).- De dicha investigación surgieron los informes glosados a fs. 147/155 Ibid, los cuales aconsejaron la instrucción de un sumario administrativo el cual fue ordenado por Resolución de fecha 27/11/95 (fs. 157/158 Ibid.).- De las conclusiones del sumario se confirió vista, articulando cada accionante su respectivo descargo (fs. 234/238), concretándose un careo (fs. 242 y ss.).- De las actuaciones concretadas se confirió nueva vista de las que fueron oportunamente evacuadas.- La abogada instructora elaboró su informe (fs. 259/265), aconsejando la aplicación de la máxima sanción a los accionantes.- La Intendencia solicitó venia a la Junta Departamental para su destitución (fs 300/301 vta.), la que fue denegada por Resolución 6982, al entender que no existían elementos probatorios que involucraran a ningún funcionario (fs. 303/304) .- Devuelto el sumario a la Sección Recursos Humanos de la Intendencia, ésta aconsejó la sanción que se impuso por el acto aquí en proceso (fs. 306 y sgts. de A.A.).- Lo antes expuesto demuestra la total regularidad formal del acto, sin que modifique esa conclusión, el dictamen del Dr. Alvarez que precedió al sumario (invocado a fs. 19 de autos y luce a fs. 154v./155 de A.A.), ni por la duración del mismo que se invoca a fs. 24 .- Lo primero, porque se trató de la opinión de un órgano asesor y para nada incide en la validez formal de la resolución que dispuso la iniciación del sumario, pero además de ello terminada la instrucción el mismo órgano asesor se pronunció en el sentido de la existencia de responsabilidad disciplinaria para los tres imputados (fs. 268/269 de A.A.).- En segundo lugar y en lo que refiere a la demora en la instrucción más allá de la responsabilidad que pueda caber por la misma, no se ha invocado norma municipal alguna de contenido similar al art. 223 del Dec. 500/91, en mérito a lo cual la resolución cuestionada es sin lugar a dudas formalmente válida .- III) También corresponde sean desestimadas las causales de nulidad en cuanto al fondo.- No se ha acreditado la existencia de abuso o desviación de poder, cuya prueba era de cargo de los accionantes y ésta no se ha rendido.- El abuso de poder es un exceso de autoridad que, concretamente en la practica se manifiesta o en un exceso (diferencia específica cuantitativa) o en un desvío (diferencia específica cualitativa). Abuso o exceso de poder serían pues, el ejercicio sin fundamento legal o trascendiendo los límites fijados por la ley al decir de Brandao Cavalcanti (Vide Fernández Vázquez Emilio Diccionario de Derecho Público. Editorial Astrea). En el caso es obvio que tales extremos no se han dado por lo que cabe desestimarle como causal de nulidad .- En lo que tiene relación con la errónea valoración de la prueba invocada, surge de lo actuado que los funcionarios Tabeira y Moreira, pasaron a desempeñar funciones en el Mercado Modelo, en el Registro de Inspección de Vehículos de Transporte de Alimentos.- De los antecedentes surge que los mismos entregaban los pegotines de habilitación de los vehículos sin colocarlos directamente, habilitando así vehículos que no fueron inspeccionados.- Ambos funcionarios reconocieron que ellos mismos los entregaban en ventanilla, aunque señalaron que lo hacían por orden superior, extremo que no pudieron comprobar.- Respecto de la Sra. Gargano se le imputa y fue probado, el habilitar vehículos de transporte sin verlos ya que el trámite debía cumplirse en el Mercado Modelo, y la misma desempeñaba su trabajo en la calle Isla de Flores.- La prueba de los hechos imputados surge de los dictámenes de fs. 259/262vta, 263 a 265 y 268 a 269, en los cuales aparece claramente configurada falta administrativa sin perjuicio de que haya existido ausencia de control por parte de los superiores, incluyendo la ausencia de órdenes documentadas respecto a las tareas que se debían cumplir. IV) En cuanto a la presunta violación al principio de “igualdad”, si bien el tema puede resultar opinable dado que de alguna manera el superior inmediato pudo haber sido sancionado con algo más que la simple “observación” dispuesta (Resolución enjuiciada fs. 301 num. 3º) dada las facultades discrecionales de que goza la administración para sancionar, no existen elementos de juicio para sustituirse a ella y sostener, que en el caso, se trató desigualmente a situaciones iguales, y menos aún que por eso sea nula la decisión que se impugna.- V) Por último la invocada desproporción o exceso entre la falta y la sanción tampoco es de recibo.- El Tribunal ha señalado que “La sanción administrativa es el evento dañoso (menoscabo) impuesto por un órgano estatal actuando en función administrativa, como consecuencia de la violación de un deber impuesto por una norma...”.- La potestad sancionatoria, el principio de legalidad y discrecionalidad son conceptos que, en interconexión real y lógica jurídica constituyen los hilos con los que se teje la trama de la imposición sancionatoria por la Administración Pública (Conforme LORENZO, Susana: Sanciones Administrativas págs. 8 y 9) (Sentencia 617/99).- En el caso se dan sobradamente tales extremos, pues la Administración actuó dentro del marco legal de sus atribuciones y con la discrecionalidad necesaria para hacerlo ante la grave inconducta administrativa, por lo que la solución confirmatoria se impone.- Por estos fundamentos, los del Sr. Procurador del Estado que se comparten el Tribunal integrado FALLA : Desestimando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto impugnado.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Baldi, Dr. Mercant, Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Hounié. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).