Sentencia Definitiva N° 228/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de mayo de 2023. No. 228 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CEPAS URUGUAY BEBIDAS Y ALIMENTOS S.A con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 614/2020). RESULTANDO : I) Con fecha 15 de octubre de 2020, compareció el Dr. Álvaro CARRAU, en representación de CEPAS URUGUAY BEBIDAS Y ALIMENTOS S.A. (antes BACARDÍ-MARTINI URUGUAY S.A.), a deducir acción de nulidad contra el artículo 19 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 63/020 de fecha 17 de febrero de 2020 , el cual establece: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley N° 19.855, todos los envases de las bebidas alcohólicas deben llevar impresos en su etiqueta principal los mensajes preventivos establecidos en el artículo anterior. Asimismo, incluirán el siguiente pictograma que advierte sobre el riesgo de consumo durante el embarazo”. II) La accionante expresa que es una empresa uruguaya que se dedica a la producción, importación, comercialización y distribución de distintas bebidas, con y sin alcohol, entre las que se destacan: Gancia, Martini, Amargo Obrero, Fernet 1882, Bacardí, Grey Goose, Bombay, Dr. Lemon, One, Terma, Tacconi, entre otras. Sostiene que la disposición cuestionada, al crear a cargo de los productores y comercializadores de bebidas alcohólicas, la obligación de colocar en los etiquetados de los envases de tales productos, una leyenda extraordinariamente extensa –que se agrega a la frase impuesta por el acto legislativo reglamentado- y un pictograma, sobrepuja los límites legales. Indicó que ambos requerimientos no están previstos en la Ley y constituyen deberes creados directamente por el reglamento, que limitan derechos constitucional y legalmente tutelados, sin norma legal habilitante. Manifestó que la delegación legislativa no es viable en nuestro Derecho. Es por tal fundamento, que entiende que el artículo 25 de la Ley No. 19.855 no puede ser tomado como norma habilitante para legitimar la conducta de la Administración en el caso. Por último, expresó que la demandada actuó con abuso de poder en el dictado del artículo 19 del Decreto impugnado pues existe a su criterio, una desproporción o inadecuación entre los motivos y el contenido del acto administrativo en cuestión. De esta forma, los motivos que ha querido reglamentar la Ley para permitir su ejecución, han ido más allá del contenido del acto, creando una obligación a cargo de los administrados que es inadecuada y costosa. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado de la demanda impetrada, comparece la Dra. Sandra DOLDAN en representación del Ministerio de Salud Pública – Poder Ejecutivo a contestarla, solicitando en definitiva se desestime la misma en todos sus términos y se confirme el acto administrativo impugnado. Inicialmente, señaló que, si bien la libertad de comercio e industria se encuentran dentro de los derechos humanos reconocidos por nuestra Constitución, éstos no son ilimitados ni absolutos. Recordó las disposiciones de la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9202, en cuanto a las potestades del Poder Ejecutivo y al Ministerio de Salud Pública en particular, relativas a la “policía de los alimentos y bebidas”. Consideró consagrada por la Ley las condiciones que deben cumplir los alimentos y bebidas para ser puestos en el comercio, entre las que se incluye los materiales que puedan constituir su envoltorio o envase, y la forma en que se presentan al consumidor, incluyendo el etiquetado. Agregó jurisprudencia en su apoyo. Sostuvo que el Decreto No. 63/2020 de etiquetado de bebidas alcohólicas se encuentra dentro de los márgenes de discrecionalidad de la Administración. Arguyó normas contenidas en la Ley de Relaciones de Consumo y Defensa del Consumidor No. 17.250, dentro de las que se destaca el artículo 8: “Los proveedores de productos y servicios peligrosos o nocivos para la salud o seguridad deberán informar en forma clara y visible sobre su peligrosidad o nocividad, sin perjuicio de otras medidas que puedan tomarse en cada caso concreto” y el artículo 9 cuando admite, incluso, la prohibición de la venta de productos cuando ella entrañe “(…) un grave riesgo para la salud o seguridad del consumidor por su alto grado de nocividad o peligrosidad” . La demandada destacó que la medida cuestionada es menos grave que la prohibición de comercializar por lo que aquélla debe ser admitida. Rechazó categóricamente que haya mediado abuso de poder, en una medida que tiene por propósito informar a la población el riesgo del consumo de alcohol. Sostuvo que el actor no fundamentó ni probó el alegado vicio de abuso al que hizo referencia en su demanda anulatoria. Finalmente, la accionada arguyó la falta de legitimación activa de la actora, al sostener que no se han justificado los perjuicios derivados de la aplicación del acto atacado. IV) Por Decreto No. 99/2021 de 1º de febrero de 2021 (fs. 63), se agregaron los antecedentes administrativos en 56 fojas y se abrió el juicio a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce certificada a fs.100. V) Seguidamente, la parte actora alegó de bien probado a fs. 103-109 y la parte demandada a fs. 111-117. VI) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 545/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 120-122 vto.). VII) Por Decreto No. 4894/2022 (fs. 124), se pusieron los autos para sentencia y previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, la misma se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido los requisitos y exigencias que según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9). El Decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial el día 3 de marzo de 2020 (fs. 2-4 infolios). La parte actora interpuso contra el mismo el correspondiente recurso de revocación con fecha 12 de marzo de 2020 (A.A fs. 54-55). Se configuró denegatoria ficta de dicho recurso el día 17 de agosto de 2020. Con fecha 15 de octubre de 2020 fue deducida la demanda anulatoria en tiempo hábil, según nota de cargo de fs. 31 infolios. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el artículo 19 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 63/020 de fecha 17 de febrero de 2020, por el cual todos los envases de bebidas alcohólicas deben llevar impresos en sus etiquetas mensajes preventivos contra el consumo problemático de alcohol de acuerdo a lo dispuesto por la Ley No. 19.855 e incluir un pictograma advirtiendo sobre el riesgo de consumo durante el embarazo. Dichos mensajes preventivos son leyendas tales como: “El abuso en el consumo de alcohol es nocivo para su salud”, “El consumo de bebidas alcohólicas durante el embarazo, incluso en pequeñas cantidades, puede dañar seriamente la salud” o “El consumo de bebidas alcohólicas perjudica su capacidad para conducir vehículos u operar maquinaria”. III) Tras un detenido análisis de la normativa reglamentaria impugnada, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado por la unanimidad de sus integrantes, conforme a los fundamentos que se pasarán a explicitar. IV) A juicio de la Corporación, no puede ponerse en duda la legitimación causal de la accionante ya que al tratarse de una empresa uruguaya que se dedica a la producción, importación y distribución de bebidas con y sin alcohol, resulta comprendida en el ámbito subjetivo del Decreto impugnado, en atención a la obligación que se le impone de imprimir mensajes preventivos e inclusión de un pictograma en todos los envases de las bebidas alcohólicas que comercializa. V) Sobre el fondo de la cuestión, el Tribunal entiende que la disposición resistida se enmarca dentro del diseño y ejecución de políticas públicas cuya conducción ha sido conferida al Poder Ejecutivo por mandato constitucional y legal, y que, en el caso particular, su fin último consiste en la tutela del bien jurídica salud pública. El artículo 44 de la Constitución de la República preceptúa que: “El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes.” Específicamente, los artículos 4 y 25 de la Ley No. 19.855 establecen: “Artículo 4. Compete al Poder Ejecutivo a través de la Junta Nacional de Drogas la definición, diseño, coordinación y evaluación de las políticas públicas referidas a las bebidas alcohólicas en todo el territorio nacional, sin perjuicio de las competencias que la ley u otras disposiciones aplicables, le atribuyan a la misma o a otros organismos, especialmente la competencia rectora en materia de salud pública del Ministerio de Salud Pública. Las referidas políticas públicas se ejecutarán a través de los organismos competentes, con la finalidad de cumplir los objetivos asignados.” (…) Artículo 25. Todos los envases de las bebidas alcohólicas y bebidas de bajo contenido de alcohol, sean producción nacional o importada, deben llevar impresos en su etiqueta principal la constancia de la naturaleza o tipo de producto, su graduación, la identificación del fabricante o importador y los mensajes preventivos establecidos en la ley y en la reglamentación, sin perjuicio de que se mantengan las disposiciones vigentes sobre otras constancias obligatorias que permitan identificarlo.” (el resaltado y subrayado nos corresponden). Por otro lado, la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9.202 confiere al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Salud Pública, en tanto órgano encargado de velar por la salud de la población, ejercer todas las atribuciones de policía alimentaria, tanto sea en materia de alimentos (artículo 19), como de bebidas (artículo 21). Así pues, de acuerdo al plexo normativo reseñado, en modo alguno puede hablarse de la existencia de un sobrepujamiento de la Ley o un desborde competencial, cuando lo que hace la disposición resistida no es más que alinearse a las normas legales referidas, protegiendo la salud de las personas. En términos plenamente trasladables al subexamine, la Sede en oportunidad de examinar la reglamentación que regula la prohibición de fumar en espacios públicos, sostuvo: “Y, no es menos cierto, que el Estado tiene por mandato constitucional, el poder-deber de legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud; y, que todos los habitantes del país tienen el deber de cuidar su salud (art. 44 de la constitución de la República). Justamente, en el casus, no se vulnera el art. 44 de la Constitución, porque el Decreto enjuiciado no hace más que apoyarse en la LEY para regular aspectos relacionados con la salud e higiene pública, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país.” (Cf. Sentencia No. 219/2010). VI) T ampoco puede invocarse válidamente una limitación ilegítima de derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente, como ser el de industria y comercio. El artículo 36 de nuestra Carta Magna establece claramente: “Toda persona puede dedicarse al trabajo, cultivo, industria, comercio, profesión o cualquier otra actividad lícita, salvo las limitaciones de interés general que establezcan las leyes”. Es decir, que los derechos enumerados por el artículo reseñado no son ilimitados ni absolutos , sino que reconocen las limitaciones que dispongan las leyes dictadas por razones de interés general; como precisamente hace la Ley No. 19.855, que apoyándose en cuestiones de salud e higiene pública, encomienda a la reglamentación en el marco de la adopción de medidas preventivas contra el consumo problemático del alcohol, la fijación de las especificaciones técnicas (etiquetado y pictograma) que fueron estipuladas en el Decreto atacado. VII) Por último, no se vislumbra atisbo alguno de desviación o abuso de poder en el Decreto enjuiciado ya que como acaba de relacionarse, el fin querido y el fin debido (la protección de la salud pública) coinciden en un todo. La parte actora no produjo prueba alguna en contrario. La parte actora se agravia en cuanto a que los rótulos que contienen los mensajes preventivos y el pictograma son demasiados extensos y excesivos, considerando las palabras e incluso los caracteres de los mismos. De acuerdo a todo lo que viene de exponerse, la Corporación entiende que todas las condiciones de envoltorio o envase (etiquetado) que impone el Decreto impugnado, pueden ser legítimamente exigidas por la Administración en el ejercicio de sus potestades de policía de alimentos y en aras de velar por la salud de los consumidores. Resulta aplicable en el punto lo que sostuvo el Tribunal en el caso de la impugnación del Decreto del Poder Ejecutivo No. 272/018 referido al etiquetado de alimentos. En esa ocasión, el Cuerpo expresó: “En obrados la solución adoptada en el Decreto se inscribe en un margen de apreciación que impondrá al Estado la elección de una solución técnica que seguramente no será la única válida. Es decir, aun a la luz de la técnica, analizar si las exigencias son necesarias o razonables a efectos de la finalidad propuesta, sin excederse, también se relaciona con una valoración de la Administración conducente a la mejor satisfacción del interés público, según los objetivos que determinaron la aprobación del régimen de etiquetado. En este sentido, no se avizora, ni fue acreditado, que la opción técnica adoptada se haya excedido ilegítimamente, restringiendo en forma innecesaria el comercio.” (Cf. Sentencia Nº 435/2022). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).