Sentencia Definitiva N° 219/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de mayo de 2023. No. 219 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “TACUA S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de nulidad”. (Ficha No. 564/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora TACUA S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 32/2021, dictada el 22 de enero de 2021 por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos (en adelante: A.N.P.), por la que se le impuso una multa de 75 UR por no contar con medidas de contención requeridas para la operativa de carga y descarga de ganado. (Fs. 22 vto. a 23 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria reseñó como antecedentes que la sanción se originó en un hecho fortuito ocurrido durante las operaciones de carga de ganado realizadas en el buque YOSOR. Al respecto, señaló que la circunstancia de que escape algún animal no le es imputable, sino que refiere a razones instintivas, lo que encuadra dentro del hecho fortuito como eximente de responsabilidad. Por su parte, refutó los informes de la Administración que indicaron que se ordenó corregir el modo en que se realizaba la operativa, a lo cual supuestamente se habría hecho caso omiso por el operador portuario. En el mismo derrotero destacó la insuficiente motivación del acto en cuestión, ya que no especificó la normativa a partir de la cual fue aplicada la sanción. También cuestionó la cuantificación de la multa, la cual tildó como excesiva. Sobre tal cuestión estimó que la fuga no generó trastornos en la operativa portuaria, ni daños, ni heridos, a la vez que el animal que cayó al agua fue prontamente rescatado y embarcado. En suma, solicitó que se declare la nulidad del acto objeto de impugnación. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo que refiere a los supuestos fácticos de la sanción aplicada remitió a las resultancias del acta de constatación emitida por los funcionarios intervinientes, a la vez que citó jurisprudencia del Tribunal en relación al valor probatorio de tales actas. Por su parte, refutó la invocación de la demanda relativa a que se dio cumplimiento al protocolo de carga de animales, lo cual estimó como una afirmación infundada. También bregó por la desestimatoria del agravio relativo a la deficiente motivación por falta de invocación de la normativa aplicable. Así, refirió al cúmulo de normas invocadas tanto en los antecedentes como en el acto impugnado que, a su criterio, fundaron correctamente la sanción, lo que erradica la invocada indefensión por deficiencia en la motivación. Por último, defendió la cuantificación de la sanción aplicada, la cual se inserta dentro de la discrecionalidad de la Administración y tiene directa relación con la entidad de la falta. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 1117/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días (artículo 10 y 13 de la Ley No. 20.010), diligenciándose la que luce agregada a fs. 29 a 45 vto., agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 206 fojas). V) La parte demandada alegó en los términos lucientes a fs. 49 – 52 vto., no surgiendo de autos los alegatos de bien probado de la parte actora. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 720/022, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 55 - 58). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 60). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 22 de enero de 2021 (fs. 25 de los A.A.) quien lo resistió el 9 de febrero de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación, jerárquico y anulación, en subsidio (fs. 40 – 43 de los A.A.). Habiendo transcurrido 250 días desde la interposición de los recursos, al 25 de octubre de 2021 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 6 de diciembre de 2021 (nota de cargo fs. 9 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 32/2021, dictada el 22 de enero de 2021 por la Gerencia General de la A.N.P., por la que se le impuso una multa de 75 UR por no contar con medidas de contención requeridas para la operativa de carga y descarga de ganado (fs. 22 vto. a 23 de los A.A.). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo previo importa señalar, tal como lo releva el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que el Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse en los autos homónimos, identificados con la ficha No. 586/2020, donde se procesó una sanción de similar tenor a la impuesta en obrados por fuga de animales en operativa de carga. Así las cosas, con fecha 8 de diciembre de 2022 se dictó la Sentencia No. 938/2022. En dicho expediente la Corporación, compartiendo el temperamento esbozado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se inclinó por la solución confirmatoria. No obstante, las particularidades del presente caso determinan una solución diversa. V) En efecto, en la especie, el Tribunal, coincide con el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en lo que refiere a la deficiencia de la prueba de cargo de la imputación realizada. El Derecho Administrativo sancionatorio no escapa de la premisa general del Derecho Penal, en cuanto a que la prueba de cargo corresponde al acusador. Pues bien, tal como se anunció, tal prueba de cargo resulta insuficiente. Así, las actuaciones administrativas comienzan con una dada cuenta del evento acecido el 7 de enero de 2021, dado por el escape de ganado en el proceso de carga del buque “YOSOR”. Al respecto se indicó que se escaparon tres animales, dos de los cuales quedaron dentro de los cercos de seguridad y fueron rápidamente recapturados y un tercero que saltó al agua y fue rescatado por una lancha de tráfico. Conforme a las explicaciones del responsable de la empresa el hecho ocurrió porque un transportista hizo caso omiso a las indicaciones y movió el camión, lo que generó un espacio entre la rampa de carga y el vehículo, lo que determinó la fuga (fs. 1 vto. de los A.A.). Anotaciones de similar tenor figuran a fs. 4 de los antecedentes. Posteriormente, en la actuación No. 6 del Área de Operaciones y Servicios, de 12 de enero de 2021, se consignó: “Que durante la carga de ganado en pie que estaba llevando a cabo en la CMB – el operador en cuestión no contaba con las medidas de contención requeridas para este tipo de operativa (carga de ganado en pie). Que se solicitó al encargado de la operativa corrigiera la situación de forma inmediata, haciendo caso omiso a lo solicitado , provocando que dos bovinos quedaran detenidos en el cerco de seguridad y el tercero de los animales cayera al agua y nadara hasta el espigón de TGM. Que el animal fue recapturado, traído al muelle en una lancha de tráfico, para luego ser cargado al buque, sin presentar daño alguno” (fs. 6 de los A.A.). De fs. 7 a 9 figura el protocolo de carga de ganado en pie. De fs. 15 a 18 constan los descargos de la empresa que realizó consideraciones de similar tenor a las expuestas en obrados. VI) Ahora bien, la Administración demandada refiere al valor probatorio del “acta de constatación”. Sin embargo, de la compulsa de antecedentes que viene de realizarse no surge ningún elemento que permita atribuir, de modo fundado, responsabilidad a la accionante. Véase que la única y concreta imputación de falta refiere a que “el operador en cuestión no contaba con las medidas de contención requeridas para este tipo de operativa (carga de ganado en pie). Que se solicitó al encargado de la operativa corrigiera la situación de forma inmediata, haciendo caso omiso a lo solicitado” (fs. 6 de los antecedentes). La aludida actuación fue realizada 5 días después del incidente y no especifica qué medidas de contención se omitieron. Tampoco surge de la instrucción los funcionarios portuarios que habrían comprobado tales omisiones y requerido al operador que aplique determinados correctivos. No se recabó el testimonio de ningún funcionario, ni en sede administrativa, ni en el presente proceso. En contraposición a lo actuado en los antecedentes administrativos de la sanción cuya nulidad se pretende, otras actuaciones de la Administración dan cuenta de relevos fotográficos sobre deficiencias en la operativa que merecieron sanciones (a vía de ejemplo ver fs. 116, 117, 186 y 187 de los antecedentes); es decir, se desplegó una efectiva actividad de instrucción por la demandada en dichas oportunidades, extremo que no aconteció en obrados. Por lo tanto, la imputación de falta se asienta en la vaguedad e imprecisión, lo cual hace a la solución anulatoria. VII) La accionante por su parte, en sede jurisdiccional mediante el informativo testimonial diligenciado (fs. 35 y siguientes) dio cuenta de que cumplió con todas las medidas de seguridad requeridas en lo que refiere a vallados para la operativa de carga de ganado. Si bien los testigos resultan sospechosos, porque son dependientes, son necesarios, ya que eran quiénes organizaban la operativa. En el mismo sentido, avalan los dichos de la empresa, sobre la existencia de un doble vallado, la circunstancia de que dos de los animales que se escaparon fueron inmediatamente retenidos, justamente por las vallas de seguridad, lo que ha sido reconocido por la Administración. VIII) En lo que refiere a que el escape de los animales sería responsabilidad del transportista, que movió el camión sin autorización, cabe acotar que tal hecho no fue invocado en la demanda como solución exculpatoria, por lo que, en aras a los lineamientos del principio dispositivo, no cabe que sea considerado. En particular, la responsabilidad que endilgó el acto sancionatorio deriva de “no contar con las medidas de contención requeridas para este tipo de operativo” (fs. 22 vto. de los A.A.). Tal como viene de anunciarse, tal afirmación no resulta comprobada desde los antecedentes administrativos. En efecto, no se explicitaron qué medidas se omitieron, tampoco qué correctivos se dieron y quién los sugirió al operador. Al contrario, el cúmulo de deposiciones testimoniales brindadas en la presente instancia da cuenta del cumplimiento de los protocolos de carga de ganado en pie, lo que aparece reafirmado por las resultancias de los antecedentes que dieron cuenta que dos de los ganados fugados fueron inmediatamente retenidos a partir de los cercos de contención instalados. En cuanto al animal que se arrojó al agua y fue posteriormente recapturado, conforme a lo indicado, no median imputaciones específicas sobre lo qué habría sucedido y cómo el operador portuario incumplió los protocolos. Tal como lo afirmó la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, la sóla circunstancia del escape del animal no configura, per se, la falta administrativa, sino que deberá acreditarse por parte de la Administración la existencia de un factor subjetivo de atribución de responsabilidad dada por la culpo o dolo. Tal extremo no fue acreditado, como era su carga, por parte de la demandada, que realizó un esfuerzo probatorio prácticamente nulo, tanto en sede administrativa como jurisdiccional. IX) En virtud de los razonamientos precedentes, se estima fundada la pretensión anulatoria, particularmente a partir de la indicada insuficiencia de la prueba de cargo, a partir de su carácter equívoco y dubitativo, a lo cual se le opone la prueba de descargo que acreditó el diligente proceder del operador, extremo que destierra la responsabilidad imputada como fundamento de la sanción aplicada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil), cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).