Sentencia Definitiva N° 191/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de mayo de 2023. No. 191 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “AXION COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES S.A. con PODER EJECUTIVO - URSEA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 194/2020). RESULTANDO : I) A fs.80, compareció a través de su representante Axion Comercialización de Combustibles y Lubricantes S.A. (en adelante AXION), promoviendo acción de nulidad contra la Resolución Nº164/2019 dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (en adelante URSEA), mediante la cual se aprobó el Reglamento de Seguridad de Instalaciones y Equipos Destinados al Expendio de Combustibles Líquidos (en adelante el Reglamento). En lo medular, como agravios, señaló que se efectuó un traspaso de competencias a terceros para la realización de actividades de contralor y fiscalización que son propios de la URSEA. Indicó que, un acto dictado sin competencia es nulo absolutamente y, un acto que traspase la competencia a terceros, es igualmente nulo. Sostuvo que URSEA pretende responsabilizar a AXION, entre otros, por cuestiones vinculadas a la fiscalización del cumplimiento del Reglamento mencionado, lo que le corresponde al organismo regulador. Se establece, en términos generales, que las Distribuidoras Mayoristas, como AXION, serán responsables de controlar que los Puestos de Venta cumplan con el Reglamento, realizando controles “propios, oportunos y razonables”, de conceder permisos y/o autorizaciones, estableciéndose además la obligación de abstenerse de suministrar combustible en caso de que se detecte alguno de estos incumplimientos. Indicó que, para poder desconcentrar o delegar atribuciones, debe existir una norma atributiva de competencia y una norma que asigna la potestad delegatoria, y ésta última debe ser de igual o superior jerarquía normativa que la atributiva de competencia. Añadió que, el régimen de responsabilidades dispuesto atenta contra el principio de legalidad, ya que, la Ley Nº17.598 no contiene un régimen de responsabilidades ni habilita a la URSEA a estatuir uno y/o a limitar derechos. La definición de un determinado régimen de responsabilidades y atribución de obligaciones limitativas de derechos constitucionales a través de un acto administrativo como lo es la Resolución, vulnera el principio de reserva legal y por ende atenta contra la propia Constitución. Expresó que, el art.7 del Reglamento, por su redacción e interacción con otras disposiciones del mismo (arts.8, 9, 82, entre otros), altera el régimen de responsabilidad existente, en tanto cambia o crea un nuevo criterio de asignación de responsabilidades, pretendiendo que AXION responda por cuestiones que no están a su alcance controlar. Señaló que las distribuidoras mayoristas y AXION en este caso, mantienen con los operadores un vínculo de naturaleza contractual, pero son independientes, en consecuencia, no tienen presencia física permanente en el Puesto de Venta y no pueden ingresar al mismo ni realizar acción alguna en éste, sin autorización del operador u orden judicial. Como consecuencia de lo cual, AXION no puede ser imputado como responsable de que los Puestos de Venta cumplan con las condiciones mínimas requeridas en la normativa. Agregó que no existe una justificación válida por parte de URSEA para fundamentar el régimen de responsabilidad y sanciones impuestas por la reglamentación. La URSEA, mediante Reglamento, crea nuevas conductas reprochables, nuevas sanciones e impone montos para las mismas que no son establecidas en la normativa legal, haciéndolo además con un grado de imprecisión y vaguedad. No se cumplió con el principio de reserva legal y tipicidad del derecho administrativo sancionatorio. Se establece que las multas pueden ser desde 50.000 UI hasta 4.000.000 UI, montos que no están previstos en la Ley Nº17.598 y que son absolutamente excesivos. Sostuvo que la motivación de URSEA es errónea con relación al traspaso de competencias de control/fiscalización, la URSEA se limita a afirmar que las Distribuidoras son responsables por su cadena de distribución, pero a la hora de fundar tales extremos se limita a referirse a los objetivos de la Ley Nº17.598 y otras normas, a la relación de las Distribuidoras con ANCAP. Lo cual acontece también respecto al régimen de responsabilidades estipuladas. Indicó que los comentarios de los interesados no fueron considerados y se pretendió justificar su respuesta con cuestiones que no hacen ni a la posibilidad de transferir potestades ni a la limitación de derechos mediante un régimen de responsabilidad. Por último, expresó que las consecuencias de la aplicación del Reglamento, implica costos sin contraprestación y sin considerar los impactos que el mismo provoca en las Distribuidoras Mayoristas, aspectos que determinan que sea irracional y arbitrario, y hacen que el desarrollo de la actividad se vuelva por demás gravosa. Todo lo cual vulnera principios y derechos de mayor jerarquía, que son base esencial del ordenamiento jurídico y del Estado de Derecho. II) De la demanda se confirió traslado al Poder Ejecutivo -URSEA-, dispuesto por Decreto Nº2504/2020 (fs.106). Con fecha 7 de setiembre de 2020, comparecieron los representantes del Poder Ejecutivo y de URSEA a solicitar prórroga del plazo para contestar la demanda (fs.113), la que les fue concedida a través de Decreto Nº5462/2020(fs.115), compareciendo a contestar la demanda el día 16 de setiembre de 2020 (fs.117). Sostuvo que, a efectos de racionalizar su actuación regulatoria, tuvo un proceder razonable y ponderado previo al dictado de la normativa que se pretende anular. En este sentido, antes de la elaboración del proyecto, contó con la participación de actores interesados, también se realizó una consulta pública cuyos aportes fueron considerados. Consulta pública en la que participó la empresa que promueve la siguiente acción. Manifestó que la Ley Nº 17.598, con sus modificativas, establece que URSEA ejercerá competencia en determinado elenco de actividades, dentro de las cuales se encuentra la distribución de combustibles, declarando de interés nacional el aprovechamiento de los recursos provenientes de los hidrocarburos y encomendando su regulación en todas las etapas. Ley que, en su art.2º, prevé el ejercicio de la potestad normativa por parte de URSEA, mediante el dictado de actos administrativos que deben tener como objetivo la seguridad de suministro, la protección del medio ambiente y la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia del servicio. Disposiciones de las que surge claramente el interés general en que se regulen determinadas condiciones de seguridad para una actividad de gran interés público como lo es la distribución de combustible. El objetivo del Reglamento impugnada es fijar mínimos estándares de seguridad con los que deben cumplir las instalaciones y los equipos vinculados al expendio de combustibles líquidos en Puestos de Venta (estaciones de servicio) y las condiciones técnicas mínimas de operación segura de las instalaciones y equipos. Afirmó que no se delega en terceros cometidos de control que entiende son propios de URSEA, de la propia reglamentación surge que el organismo regulador efectuará los controles de forma paulatina. El Reglamento que se pretende anular fija criterios para sancionar y prevé como agravante el entorpecer la labor inspectiva de URSEA, elementos que determinan que no hay una delegación en el control. Lo que se establece es atribuir las responsabilidades que corresponden a mayoristas y minoristas de forma ponderada, donde el mayorista es el titular de la cadena de distribución y no -como pretende la promotora- un mero intermediario. Manifestó que dicha situación es similar a lo que acontece con el sector de Gas Licuado de Petróleo (GLP), donde el distribuidor es responsable por el funcionamiento regular de toda su cadena de distribución, básicamente en atención a razones de seguridad en el suministro. Tampoco comparte la afirmación de que URSEA crea nuevas sanciones sin un marco legal. Dentro del marco legal que la habilita, URSEA ha establecido una regulación de exigencias mínimas de seguridad, cuya contravención determina la aplicación de sanciones. Aclaró que se consideraron los comentarios efectuados por los distribuidores mayoristas, varias de los cuales fueron formulados en la consulta pública que URSEA realizó y fueron incorporados a la redacción del Reglamento. Por último, en relación a los costos que la adopción de las medidas genera, URSEA señaló que la reglamentación otorga un plazo a los puestos de ventas, con un volumen total de ventas anual inferior a 720.000 litros, de 10 años desde la entrada en vigencia de la reglamentación y, para los mayores a dicho número, 5 años (art.106 RSIEEC). Plazos que permiten a los puestos de venta adoptar los recaudos correspondientes para dar cumplimiento a la normativa. III) Por Decreto Nº6381/2020, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura a prueba del proceso por 60 días (fs.123), produciéndose la prueba que fue agregada de fs.125 a fs.244. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora a fs.247- 248 y la demandada a fs.250-265. V) Se oyó a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante Dictamen Nº 552/2022 (fs.276), aconsejando rechazar la demanda y confirmar el acto administrativo resistido. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto Nº4998/2022 (fs.278), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La parte actora acciona contra la Resolución Nº164/2019, mediante la cual, el Directorio de URSEA, aprobó el Reglamento de Seguridad de Instalaciones y Equipos Destinados al Expendio de Combustibles Líquido. Dicha Resolución fue publicada en el Diario Oficial de fecha 14 de junio de 2019 (fs.8 infolios). Con fecha 21 de junio de 2019, interpuso contra la Resolución mencionada, en tiempo y forma, los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio (fs.36-37 infolios). La URSEA, con fecha 25 de octubre de 2019, resolvió el recurso revocatorio a través de la Resolución Nº346/019, al no existir pronunciamiento respecto del recurso jerárquico interpuesto en subsidio, la denegatoria ficta a este recurso se configuró con fecha 7 de enero de 2020. Considerando la feria judicial mayor y, la feria judicial extraordinaria, dispuesta por este Tribunal desde el día 16 de marzo de 2020 hasta el día 31 de mayo de 2020 (Acordada Nº8/2020, Nº9/2020 y Nº10/2020), la acción de nulidad se presentó en tiempo hábil el día 1 de junio de 2020 (cfme. nota de cargo de fs.105). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo el dictamen del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, entiende que corresponde confirmar la Resolución impugnada en base a los siguientes fundamentos. III) En primer lugar, del análisis del Reglamento aprobado por la Resolución impugnada, no se advierte que URSEA haya delegado en terceros su cometido de fiscalización. La URSEA tiene como cometido la regulación y control de determinados recursos y actividades vinculadas a estos, donde se encuentran las referidas a la importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos (art.1º, lit.E) Ley 17.598). Asimismo, dentro de sus competencias legalmente previstas, expresamente se indica como poder jurídico el de dictar reglas generales e instrucciones particulares que aseguren, en el marco de sus competencias específicas definidas, el funcionamiento adecuado de los servicios comprendidos en sus áreas de actividad, la que deberá basarse en determinados objetivos, dentro de los cuales se indican: la adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores, la seguridad del suministro, la protección del medio ambiente y la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia de los servicios (art.2º y 14 de la Ley Nº17.598). En adición a lo cual, en materia de petróleo, de combustibles y de otros derivados de hidrocarburos, establece dentro los cometidos y poderes jurídicos específicos, los siguientes : velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas, formular regulaciones en materia de calidad y seguridad de los productos y de los servicios, así como de los materiales, instalaciones y dispositivos a utilizar y fijar las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de actividades del sector, tanto por entidades públicas como por empresas privadas, controlando su cumplimiento (lit.C), art.15 , Ley Nº17.598). En armonía con la cual, fue que URSEA, a través de la Resolución que se impugna, aprobó el “Reglamento de Seguridad de Instalaciones y Equipos Destinados al Expendio de Combustibles Líquidos”, cuyo objeto es establecer las especificaciones técnicas de seguridad mínimas de las instalaciones y los equipos vinculados al expendio de Combustibles Líquidos en Puestos de Venta en todo el territorio del país, así como las condiciones técnicas mínimas de operación segura de las mismas (fs.8 – 12 infolios). El Tribunal, entiende que asiste razón a la parte demandada cuando indica que, los distribuidores no son meros comercializadores mayoristas de combustibles líquidos desligados de la cadena de distribución. La reglamentación impugnada prevé que el distribuidor mayorista realice el seguimiento razonable de su cadena de distribución, lo que es parte de la actividad propia de distribuir, definido por la propia empresa en base al conocimiento que tiene de su cadena de distribución. Por lo que mal pueden los actores desvincularse de la responsabilidad que les concierne por la distribución de un producto de alta peligrosidad, cuyo manejo inadecuado puede afectar al interés público en general y al medio ambiente. Lo que no exime a URSEA de realizar controles y aplicar sanciones en caso de constatar infracciones. En este sentido, dentro de las disposiciones específicamente cuestionadas por la actora, encontramos que el art.7º de la reglamentación mencionada establece la responsabilidad de los distribuidores mayoristas de que los Puestos de Venta de su cadena de distribución cumplan con las condiciones establecidas en el Reglamento, debiendo realizar un control propio, oportuno y razonable. Mientras que, el art.8º, dispone que el Distribuidor Mayorista debe abstenerse de suministrar combustibles líquidos a un Puesto de Venta que tenga apartamientos muy graves a la reglamentación de seguridad, lo que deberá informar fundadamente a la URSEA. Abstención que se prevé ante apartamientos muy graves. A su vez, el art.9º, dispone la necesidad de permisos de trabajo y la adopción de medidas de seguridad previas a la realización de trabajos en Área de Riesgo así como para operaciones que impliquen traspaso de combustibles líquidos. Previsiones que no son desproporcionales, sino que abordan en forma razonable la responsabilidad de las empresas distribuidoras en la seguridad del suministro de combustible en su cadena de distribución. Lo cual, conforme viene de exponerse, claramente obedece a razones de seguridad, dada la peligrosidad y riesgos vinculados a la manipulación del recurso objeto de regulación. Por lo que no se advierte arbitrariedad alguna en el proceder de la URSEA ni que haya delegado la función de fiscalización en terceros. La regulación preventiva es necesaria como mecanismo útil para evitar la ocurrencia de incidentes o accidentes de diferente gravedad que puedan afectar distintos bienes jurídicos. En un sentido similar, en Sentencia Nº834/2017, este Tribunal tuvo oportunidad de pronunciarse en relación con las obligaciones impuestas por la reglamentación a los distribuidores de gas, donde se indicó: “El hecho de que la URSEA tenga asignada por ley potestades de control en la materia y que deba velar por el cumplimiento de la normativa, evitando que operen expendios no habilitados, no excluye a las obligaciones y responsabilidades que le caben al distribuidor en lo que respecta a las entidades integrantes de su cadena de distribución. En el caso, conforme fuera analizado a lo largo de este pronunciamiento, la actora, en su calidad de distribuidora mayorista, incumplió con sus obligaciones, al suministrar GLP a un expendio no autorizado que formaba parte de su cadena de distribución. Ello la hace merecedora de sanción, con total prescindencia de la eventual responsabilidad que pueda caberle al Estado, en caso de que se entendiera -por parte de los organismos competentes para determinar tal aspecto- que fallaron también las potestades de contralor del organismo regulador” (el subrayado y resaltado no pertenecen al original). También, en Sentencia Nº 522/2017, se indicó: “No se trata, en la emergencia, de declarar su responsabilidad objetiva, ya que la reclamante, a través de un integrante de sus sistemas de distribución (cadena) suministró garrafas a un expendio no habilitado. Tampoco asiste razón a la pretensora, en punto a sostener que resulta materialmente imposible que fiscalice la actividad en el marco de la subdistribución de garrafas, ya que ella es la responsable de la cadena de distribución, por lo que cuenta con instrumentos como la vía contractual, como bien apunta la demandada, para arbitrar mecanismos de contralor interno en sus sistemas de distribución. En consecuencia, es claro que la competencia de contralor de la URSEA no se delegó por el acto en proceso ni tampoco que se vulneraron libertades constitucionalmente reconocidas, al contrario, URSEA cumple con sus cometidos dictando normas que regulan aspectos vinculados a la seguridad de instalaciones y equipos destinados al expendio de combustibles líquidos, donde razonablemente se establecieron obligaciones y responsabilidades a uno de los partícipes en dicho proceso como lo es el Distribuidor respecto a su cadena de distribución. IV) Por otro lado, tampoco se advierte que el elenco de infracciones y sus correspondientes sanciones, previstas en la reglamentación, excedan del marco legal respectivo. En la reglamentación, URSEA precisó las distintas conductas cuya inobservancia determina la aplicación de sanciones, especificando también estas últimas, además de las circunstancias a ser valoradas a efectos de la graduación de la sanción a aplicar. Lo que se encuentra en armonía con las conductas que se describen en distintos literales del art. 25 de la Ley Nº17.598 (en redacción dada por la Ley Nº19.149), ya que, como infracciones administrativas pasibles de ser sancionadas por URSEA se prevé: A) El incumplimiento de los requisitos establecidos para la prestación de actividades reguladas por la URSEA; B)La contravención a las regulaciones vinculadas a la seguridad y calidad de los productos, los servicios, los materiales, instalaciones, dispositivos y equipamientos; D) El incumplimiento de las reglas generales e instrucciones particulares dispuestas por la URSEA, atinentes al funcionamiento de los servicios y actividades reguladas; K) El entorpecimiento a la labor de contralor de la URSEA”. Además de añadir, a través de una formulación amplia, como pasible de sanción a “Todo otro incumplimiento a las reglas de derecho que rijan los servicios, actividades, equipamientos, instalaciones y productos sujetos a la competencia de la URSEA”. Cumpliendo además las infracciones dispuestas con los parámetros legales (art.26 Ley Nº17.598). V) Por otro lado, de la prueba testimonial diligenciada, surge que se les concedió participación a los agentes distribuidores mayoristas en la elaboración del Reglamento impugnado. Así, Juan Manuel Galasso, Ingeniero Civil empleado de AXION, declaró: “El reglamento si bien durante las distintas instancias de intercambio con URSEA, se mejoró bastante, AXION y las demás distribuidoras hicieron aportes y la URSEA las tomó, lo modificó a favor de lo que los departamentos técnicos de las petroleras indicaban…” ; “Si mal no recuerdo hubieron 3 o 4 reuniones en las oficinas de URSEA en todo el período de intercambio, de consulta pública y posterior” . Consultado respecto a si participaron de las reuniones Ingenieros de otras distribuidoras, manifestó: “…participaron Ingenieros de Petrobras, hoy Disa y de Ducsa…” (fs.199-200 infolios). El Sr. Gustavo Aldasoro, empleado de AXION, también declaró que participó en reuniones en URSEA antes de que se dictara el Reglamento, donde también participaron empleados de Ducsa y Petrobras ahora Disa (fs.207 vto. infolios). Fernando Pelaez, Ingeniero en URSEA, especialista en hidrocarburos y coordinador del proceso reglamentario, expresó: “…hicimos reuniones con todos los actores para que pudieran hacer aportes. Luego, hicimos el reglamento en consulta pública. En la consulta pública recibimos muchos aportes que fueron todos contestados y a partir de esa información se aprobó el reglamento” ; “…se hicieron reuniones con las 3 distribuidoras, también con ANCAP, con las Intendencias, con proveedores de servicios del sector, así como con las asociaciones de estacioneros. Fueron reuniones muy productivas, se pudo recabar mucha información que fue fundamental para elaborar el reglamento”; “…a partir de los comentarios de las empresas distribuidoras en la consulta pública se modificaron 46 artículos. Posteriormente con la información suministrada durante los recursos administrativos también se modificaron 16 artículos” (216 vto. infolios). También, la Sra. Karen Besil, asesora Ingeniera Química de la URSEA, quien participó en la elaboración de la reglamentación, respondió: “Al inicio del proyecto se tuvo diversas reuniones con los actores involucrados, por ejemplo, congreso de intendentes, empresas distribuidoras, entre otros. Se estudió normativa comparada, se elaboró un proyecto que fue compartido y presentado a las distintas distribuidoras y demás entidades involucradas, y puesto a consulta pública”. Interrogada respecto a si existieron instancias de intercambio con las empresas distribuidoras (incluida AXION), indicó: “Hubo reuniones y además intercambio de información con técnicos por correos electrónicos”. En relación a la consideración de los reclamos planteados por las empresas distribuidoras, manifestó: “Si se contemplaron, parte de las modificaciones nombradas anteriormente fueron por parte de los aportes realizados por las empresas” (fs.238 vto.-239 infolios). Los testimonios brindados tanto por funcionarios de la URSEA como por empleados de la empresa distribuidora mayorista AXION son contestes en que se permitió la participación de distintos agentes involucrados en la actividad objeto de regulación, lo que permite descartar la afirmación de que no fueron consideradas sus opiniones a la hora de elaborar el Reglamento impugnado. Asimismo, de las actuaciones administrativas agregadas, surge respuesta efectuada por las distintas empresas distribuidoras a la Consulta Pública que fuera formulada por URSEA en relación al Reglamento y en forma previa a su aprobación, dentro de las cuales se encuentra AXION (fs.66 vto.-86 A.A.); como también la respuesta desarrollada por URSEA a los distintos aportes recibidos (fs.158 vto. y ss. A.A.). El Tribunal tampoco advierte la falta de motivación invocada por la parte actora, surgiendo tanto de la parte expositiva de la Resolución, como de sus antecedentes, los fundamentos normativos y los hechos considerados por los cuales se adoptaron las disposiciones que contiene, no habiéndose apartado la URSEA de los cometidos y objetivos previstos en el marco legal transcripto en considerandos anteriores. VI) Por último, cabe señalar que el Reglamento también otorga desde su entrada en vigencia distintos plazos a las instalaciones a efectos de que puedan dar cumplimiento a las exigencias que prevé (art.106). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).