Sentencia Definitiva N° 190/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de mayo de 2023. No. 190 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “QUINTERO CABRAL, JOSÉ ENRIQUE con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 204/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor José Enrique QUINTERO CABRAL, dedujo pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta a la petición que presentara el 28 de mayo de 2020, ante la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social del Ministerio del Interior, tendiente a que se procediera a la revisión de su cédula jubilatoria por corrección del sistema de ajustes al amparo del beneficio previsto por el art. 13 de la Ley No. 13.793 (fs. 85 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto se le ha lesionado su derecho subjetivo de percibir un monto correcto de pasividad, al no aplicársele el régimen de incremento de ajustes jubilatorios que le corresponde (art. 13 de la Ley No. 13.793). Relató que accedió a una jubilación privilegiada por una lesión invalidante para el desempeño de todo trabajo acontecida por acto de servicio, al amparo del art. 8 de la Ley No. 13.793 y art. 143 de la Ley No. 14.106. Por tal motivo, afirmó que le resulta aplicable el beneficio previsto en el artículo 13 de la mentada norma, que concede igual derecho que los policías activos a incluir en su pasividad todos los incrementos que le sean concedidos a aquéllos de la misma profesión, que se encuentren en actividad y en el mismo grado. Se agravió por cuanto, desde su pase a retiro, la Administración no ha dado cumplimiento al beneficio consagrado por la normativa, tratándose de una jubilación especial privilegiada. Destacó que, en ella está regulado un incremento específicamente creado para las pasividades que corresponden a los beneficiarios del artículo 8, cual es, el cómputo en dicha pasividad de los futuros incrementos de las retribuciones en actividad sujetas a Montepío. Arribó a la conclusión de que la Administración actuó en forma omisa y, por tanto, ilegítima, al no haberle aplicado el régimen de ajuste de pasividad previsto en la ley que amparó su derecho al retiro (art. 13 de la Ley No. 13.793). En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló que emerge de las actuaciones administrativas que al actor se le instruyó sumario por ineptitud física y se le declaró cesante por resolución del año 2002, indicando en dicho acto administrativo que la ineptitud padecida fue adquirida en un acto directo de servicio y que no afectaría sus derechos jubilatorios. Indicó que, del mismo modo, emerge del expediente el dictamen de jurídica en el que se manifiesta que se debería hacer lugar a la petición formulada por el ahora accionante; a pesar de ello, al tomar conocimiento de este informe el Sr. QUINTERO interpuso los recursos administrativos, agraviándose en lo que supone una denegatoria ficta del asunto de autos. Rechazó que se haya configurado la denegatoria ficta en cuanto en el referido dictamen jurídico se afirmó que le asiste razón al actor en el derecho que reclama. A su vez, indicó que, en todo caso, el acto originariamente lesivo y, por ende, el que debió accionar de nulidad es la Resolución No. 803/02, dictada el 30 de octubre de 2002, que es el que declara su derecho a retiro policial por la causal acto directo de servicio. Como consecuencia de ello, concluyó que el actor pretende maliciosamente reabrir la instancia anulatoria. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 554/2021 se desestimó la excepción de caducidad (fs. 44 – 45 de infolios). V) Se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 47 - 55 vto., agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 104 fojas). VI) Las partes alegaron por su orden (fs. 61 – 63 vto. y fs. 65 - 67, respectivamente). VII) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 499/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 70 - 71). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 73). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 554/2021 de fecha 11 de noviembre de 2021 (fs. 44 - 45) que declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la denegatoria ficta a la petición que presentara el 28 de mayo de 2020, ante la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social del Ministerio del Interior, tendiente a que se procediera a la revisión de su cédula jubilatoria por corrección del sistema de ajustes al amparo del beneficio previsto por el art. 13 de la Ley No. 13.793 (fs. 85 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme emerge de los antecedentes administrativos, por Resolución dictada el 16 de julio de 2002, luego de que el actor fuera examinado por la Junta Médica de Evaluación de Aptitud, dependiente de la Dirección Nacional de Sanidad Policial, se lo declaró no apto en forma permanente y absoluta para las tareas inherentes a la función policial con un grado de incapacidad equivalente al 100%, existiendo nexo causal entre la enfermedad invalidante y acto directo de servicio. (fs. 14-15 de los A.A.). En virtud de lo anterior, en la misma resolución se decidió clausurar el sumario administrativo incoado al Sr. QUINTERO por motivos de salud y resolver su cesantía conforme a lo dispuesto por el art. 71 lit. C de la Ley Orgánica Policial y concederle los beneficios jubilatorios. Por Resolución de 30 de octubre de 2002, del Director Nacional de Asistencia Social Policial formulada en uso de atribuciones delegadas, dispuso declarar el derecho al retiro del actor, habiendo computado 31 años, 3 meses y 21 días de servicios, ajustado al grado de Sargento 1º con un haber mensual de $ 5.460 pesos uruguayos. El 28 de mayo de 2020, el promotor se presentó ante la Administración demandada con una petición calificada solicitando le sean aplicados los arts. 13 y 14 de la Ley No. 13.739, en tanto establece el derecho de los pasivos a igual derecho que los activos de incluir en su pasividad todos los incrementos que le sean otorgados a aquellos de igual grado en actividad. (Fs. 85 vto. de los A.A.). Sostuvo que a pesar de haberse jubilado al amparo de lo previsto en la Ley No. 13.793, no se le ha aplicado lo dispuesto en los arts. 13 y 14 de la misma, debiéndose haber ajustado su pasividad en las oportunidades y con los incrementos porcentuales otorgados a las jubilaciones decretadas por el Poder Ejecutivo en base al art. 67 de la Constitución. La denegatoria ficta de la petición acaeció el 25 de octubre de 2021 (plazo 150 días), habiendo quedado la misma configurada, y habiendo la actora interpuesto los recursos administrativos correspondientes. Luego del acaecimiento de la denegatoria ficta, el 23 de noviembre de 2020, el Departamento Jurídico de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales informó la situación planteada en la petición del actor indicando que correspondería hacer lugar a la petición del Sr. QUINTERO, con efectos económicos al 28 de mayo de 2016. (fs. 94 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En relación con e l carácter reiterativo del acto al que alude la Administración en oportunidad de contestar la demanda, cabe señalar que, el Tribunal no tiene el honor de compartir los argumentos de la demandada. En efecto, el Ministerio del Interior, en el curso del procedimiento administrativo, reconoció que la jubilación se otorgó al amparo de lo establecido en el art. 13 de la Ley No. 13.793 (fs. 94 vto. de los A.A.). Así las cosas, no puede sino convenirse que el problema no está en la resolución que dispuso el pase a retiro y fijó el haber jubilatorio del actor, sino en los posteriores actos tácitos que no actualizaron la pasividad del Sr. QUINTERO. Y, sobre ellos, es claro que el perjuicio se renovó en la instancia de cada actualización, no resultando acertado que quiera tildarse la primera de ellas como la originaria del perjuicio. Como enseña CAJARVILLE, en la categoría de las resoluciones meramente reiterativas no deben incluirse aquéllas que, aunque en su expresión literal reiteren una anterior, lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto . (Cfme. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, Montevideo, 2008, p. 150)” (Cfme. Sentencia No. 417/2018). VI) Por lo demás, la Sala entiende que el camino impugnativo seguido por el promotor fue el ajustado y no supuso un abuso de las vías procesales como lo sostuvo la Administración demandada. En primer lugar, porque el dictamen del Departamento Jurídico al que alude la demandada al contestar es solo eso: un dictamen. De modo que no puede asignarse virtualidad definitiva o decisoria a un acto de procedimiento, netamente instrumental en el iter de formación de la voluntad administrativa. Por ello, el haber recurrido administrativamente, primero, y accionado de nulidad luego, en contra de la desestimatoria ficta de la petición evidencia el empleo de una estrategia forense intachable. VII) Dicho lo anterior, a juicio del Tribunal, la posición asumida por la demandada al contestar la demanda implica un allanamiento a la pretensión del actor. En este sentido, no solo se observa una ausencia de controversia sobre el aspecto central de la demanda, sino también un expreso reconocimiento de que al actor “le asiste el derecho que reclama”. (Fs. 29 vto. de infolios). En mérito a ello, siguiendo las enseñanzas de ABAL debe reputarse exiliado del objeto de la controversia la cuestión vinculada a los aumentos que, de acuerdo con lo establecido en el art. 13 de la Ley No. 13.793, el Sr. QUINTERO reclamó. Como sostiene ABAL: “…también se modificarán los distintos elementos del objeto del proceso si el demandado se allana (art. 134 CGP) o si alega alguna excepción que solamente puede ser introducida por dicho demandado (como la prescripción o la excepción de contrato no cumplido). En el caso del allanamiento, si bien el tribunal no puede examinar el mérito de la pretensión, el objeto de su pronunciamiento deberá incluir –y en ello hay modificación del objeto inicial- dos cuestiones: 1º) si el acto del demandado constituye o no un allanamiento y; 2) si tal actitud está amparada por el Ordenamiento Jurídico, al no oponerse al orden público”. Desde estas pautas, siendo por demás claro que la actitud adoptada por la demandada al contestar constituye un allanamiento, y que la aplicación de dicho instituto no está vedada por no tratarse de una cuestión indisponible (art. 134 CGP), debe reputarse que la cuestión objeto de debate excede los confines de la controversia. Por su parte, GIORGI señalaba: “El allanamiento a la demanda en el proceso anulatorio no despoja, pues, al Tribunal de lo Contencioso- Administrativo, de su competencia jurisdiccional, ni produce el efecto de determinar el sentido de la decisión que aquél debe adoptar en el litigio. La misma deberá fundarse exclusivamente en consideración a la juridicidad o antijuridicidad del acto impugnado”. (GIORGI, Héctor. “El Contencioso Administrativo de Anulación”. Montevideo, 1958, pág. 242). Así las cosas, y a efectos de que no quede duda alguna acerca de la resolución del fondo del asunto, el Tribunal, considera que asiste razón a la parte actora en su planteo y, la denegatoria ficta a aplicarle el régimen de ajuste de pasividad previsto en la ley que amparó su derecho al retiro (art. 13 de la Ley No. 13.793), es contraria a Derecho. En efecto, resulta de los recaudos allegados al proceso que el Sr. QUINTERO fue declarado cesante y se acogió al beneficio jubilatorio en aplicación de la Ley No. 13.793 modificada por la Ley No. 14.106 en lo referente al haber de retiro de hasta tres grados superiores. El art. 13 de la Ley No. 13.793 establece que las pasividades otorgadas bajo el beneficio del artículo 8 de la ley “tendrán derecho a la modificación de oficio y en la misma proporción, cada vez que sean incrementadas las retribuciones sujetas a montepío, de actividad, del cargo que sirvió como base para fijarle el haber de retiro o pensión. Los haberes resultantes de cada modificación se servirán a partir de la vigencia de dichos aumentos y no sufrirán descuentos por concepto de reintegros”. Habiendo informado la Administración demandada que dichos reajustes no se estaban realizando en el caso del actor, corresponde a Derecho se anule el acto denegatorio ficto de su petición y, en definitiva, se sirvan los aumentos que por imperio legal le corresponden. VIII) Del análisis detenido de las actuaciones, el Tribunal considera que el Ministerio demandado ha demostrado un litigar sin razón, lo que se traduce en una malicia temeraria que merece ser condenada en costas y costos. Ello por cuanto, aun cuando en vía recursiva el Departamento Jurídico de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales informó sobre la situación planteada por el actor indicando que correspondería hacer lugar a su plateo por asistirle razón, con efectos económicos al 28 de mayo de 2016 (fs. 94 de los A.A.), la Administración aún arremetió contra el administrado, obligándolo a llevar adelante el proceso ante la jurisdicción anulatoria. La condena en costos, resulta regulada en el artículo 688 del C.C. Sobre esta disposición, TARIGO ha expresado: "La fórmula del artículo 688 del Código Civil consagra una situación absolutamente nítida de responsabilidad subjetiva, a tal punto que, cada uno de los tres grados de responsabilidad procesal que en él se distinguen, la buena fe, la ligereza culpable, la malicia que merece la nota de temeridad, coinciden de manera bastante simétrica con los tres grados de responsabilidad general, la buena fe, la culpa y el dolo. El que actúa en juicio creyéndose asistido de razón y sin tenerla en realidad actúa de buena fe, el que actúa con ligereza lo hace con culpa "culpable ligereza", quien actúa en forma maliciosamente temeraria lo hace con dolo" (Conf. Tarigo, Enrique: "Lecciones de Derecho Procesal", IUDP tomo II, pg. 315; Couture: "Procedimiento..." 1º Curso tomo III, vol. II, pg. 757; Tarigo: "Curso de Derecho Procesal Civil" tomo II, pg. 198). Existe temeridad en el accionamiento, enseña Chiovenda, cuando se sale al juicio con conciencia de no tener razón y de la injusticia de la causa que se defiende ("La Condena en Costas" No. 319). Por lo expuesto, el Tribunal condenará en costos y costas a la parte demandada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado, con condena procesal en costos y costas a la parte demandada. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).