Sentencia Definitiva N° 187/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de mayo de 2023. No. 187 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FERULLO, AMBAR DALIA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 210/2021). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra denegatoria ficta de la petición calificada promovida el 4 de setiembre de 2019 a efectos de que se le asignaran las tareas correspondientes al cargo para el que fue designada, consistente en Especialista Contable “I”, Escalafón “D”, Grado 3 (fs. 27 a 30 vto. de A.A.). II) Compareció la parte actora de fs. 31 a 44 vto., infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: Indicó que es funcionaria no docente contratada del Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) desempeñándose en la Inspección Departamental de Rivera, Sección Contaduría, ocupando el cargo de Especialista Contable I, Escalafón "D", grado 3, obtenido por medio de concurso de oposición y mérito, homologado el 22 de abril del 2018, quedando ordenada en el primer lugar en el departamento de Rivera y finalmente tomando posesión efectiva del cargo el 14 de diciembre del mismo año. Existiendo vacante en la ciudad de Rivera, la compareciente fue designada para ocupar el cargo de Especialista Contable del Escalafón "D", grado 3 por Resolución Nº 17 del C.E.I.P. de 30 de noviembre de 2018. Así, aduce que, tal cual señaló en la petición administrativa presentada en setiembre de 2019, pese a que cumple funciones en la Inspección Departamental de Rivera, no se le ha permitido el ejercicio de las tareas propias de su cargo, lo que importa un incumplimiento del acto administrativo de designación. Expresa que las funciones que corresponden a su cargo eran y aún lo son, desempeñadas por la funcionaria Karen Jacqueline Lara Britos, Escalafón C (Administrativo), Grado 2, por decisión de la superior de la Sección de Contabilidad de esta Oficina, sin que ello cuente con el adecuado respaldo normativo o Resolución habilitante dictada por el órgano competente de esta Administración. Las únicas funciones correspondientes a su cargo que se le permiten cumplir, consisten en: efectuar control de documentación, así como ingreso, calificación y registro de movimientos mensuales de los centros, a las que se suma la atención al público, tarea esta última que e stricto sensu no corresponde a su cargo y si al escalafón administrativo. Sobre la base de tal relato, se agravia, manifestando que el acto impugnado, contiene vicios de forma, en virtud de que no se confirió Vista a la peticionante, conforme lo previsto en el art. 75 de la Ordenanza Nº 10, incumpliéndose con el debido proceso, impidiéndole analizar oportunamente las razones de la Administración, controvertirlas y proponer prueba. Sostiene, además, que el acto impugnado carece de motivación, con lo cual, viola el lit. I) del art. 2 de la Ordenanza Nº 10. Por otra parte, se incumple con el principio de impulsión de oficio, en lo que hace a producir los medios probatorios necesarios a los efectos de motivar la decisión, en violación de lo establecido en el lit. c) del art. 2 de la Ordenanza Nº 10 y con el principio de verdad material. Por último, esgrime que no se la ha permitido el ejercicio pleno de las funciones a su cargo, con lo que afecta su posible calificación, capacitación y ascenso en trasgresión del lit. b) del Art. 9, del Estatuto del Funcionario No Docente. III) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 54 a 57 vto. infolios, compareció ANEP debidamente representada, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: Afirma que la promotora expone distintas situaciones que en nada afectan a sus derechos en cuanto al cargo que ocupa. Del relato de hechos planteado por la actora, se vislumbra un agravio de índole personal de la accionante con su compañera y jefa - Graciela Dall’ Orso - en cuanto al Escalafón que ostenta, el que resulta inferior al suyo. Sin embargo, no se advierte una contravención de la Administración, en cuanto al cargo que ejerce Ferullo, quien desde su ingreso ha realizado las tareas propias a su cargo. Las tareas que realiza la actora, se corresponden en su totalidad al perfil del cargo que tiene. Refuta que el acto carezca de motivación, argumentando que la Resolución N° 53, Acta Ext. N° 67, recaída en Expediente N° 188/19, Leg. 3ro., explica detalladamente en su Considerando, los motivos por los cuales no se hace lugar a la revocación solicitada. No puede entenderse como se esgrime, que existe orfandad en los antecedentes administrativos en cuanto a la resolución a la que se arriba. Por otro lado, en referencia a la investigación administrativa solicitada, señala que esta fue debida a una denuncia de acoso laboral realizada por la actora. En una primera fase intervino la Comisión Asesora de Acoso Laboral, quien entendió que no existían elementos que configuraran el mismo. Pese a ello y en virtud de que la funcionaria realizó reiteradas denuncias, se dispuso el inicio de una investigación administrativa en la que se concluyó que no existieron elementos de la prueba documental y testimonial, que demostraran la existencia de acoso. Asimismo, niega que no se haya conferido vista previa, indicando al respecto que surge de los antecedentes administrativos que se le otorgó vista previa, a través de su abogada en Rivera, no habiendo evacuado la misma. IV) Por Decreto No. 4493/2021 (fs. 59) se dispuso la apertura a prueba. V) Las partes alegaron por su orden (fs. 81 y 93 respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 252/2022 y aconsejó anular el acto (fs. 97 y ss). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 100). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada consiste en la denegatoria ficta acaecida con fecha 1 de febrero de 2020. El 7 de febrero de 2020, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 4 a 6 de A.A). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante Resolución del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública N° 141/021, de 9 de febrero de 2021, que desestimó el recurso jerárquico interpuesto (fs. 358 a 359 de A.A.). Dicha Resolución fue notificada con fecha 23 de abril de 2021. La demanda se interpuso el 21 de junio de 2021, dentro del término legal considerando la feria jurisdiccional extraordinaria (fs. 45). II) Corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Con fecha 4 de setiembre de 2019 la actora presentó petición calificada ante la Administración (fs. 27 de A.A.). En la misma solicitaba: “ Se cumpla con el Acto administrativo N° 17 del CEIP de fecha 30 de noviembre del año 2018 que dispuso mi designación al cargo de Especialista Contable I, Escalafón “D”, grado 3, intimándose a las autoridades departamentales de Rivera correspondientes a que efectivamente me dispongan y permitan el ejercicio de la función del cargo que ocupo, bajo control estricto de la División de Gestión Humana”. Asimismo, solicitó que se iniciara investigación administrativa en la Sección de Contabilidad Departamental, a los efectos de determinar la situación de la funcionaria que actualmente ocupa y ejerce la función que corresponde al cargo que ostenta. Por Resolución del Consejo de Educación Inicial y Primaria N° 13 de 14 de febrero de 2020, se encomendó a la División Jurídica la realización de una investigación administrativa en la Sección Contaduría Departamental de la Inspección Departamental de Rivera (fs. 68). Mediante Resolución N° 3 de 26 de julio de 2021 adoptada a través de Acuerdo de Secretarios, se resolvió disponer el archivo de la citada investigación administrativa en virtud de que no se encontraron elementos de convicción suficiente para imputar responsabilidad funcional o falta administrativa (fs. 136). Respecto de la petición referida a la asignación de tareas correspondientes a su cargo, la Administración no se pronunció, configurándose la denegatoria ficta. III) En la oportunidad, no se comparte la solución anulatoria propuesta por la Procuraduría. En primer término, no asiste razón a la actora en lo que refiere al agravio formal esgrimido. En efecto, tal como surge de la inveterada jurisprudencia del Colegiado, no se requiere la vista previa en los procesos iniciados a instancia de parte, tal como es el caso de las peticiones calificadas, extremo que acontece en obrados. Sobre el tópico, en términos de plena aplicación en la emergencia, se ha indicado: “En efecto, tiene dicho reiteradamente la Corporación, en lo que resulta jurisprudencia consolidada, que la vista previa (art. 76 del Decreto N° 500/991, con similar redacción en las disposiciones del Digesto -art. R. 69- aplicable a la Comuna,) solo se impone en forma preceptiva para procedimientos iniciados de oficio. En cambio, cuando se trata de respuestas dadas por la Administración a un requerimiento de parte, en principio no es dable alegar indefensión, puesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le es perjudicial (Vide: Sentencias Nos. 63/2014, 698/2012, 600/2012 y 419/2012, por citar las más recientes). Ha dicho, en tal sentido, el Tribunal: “(…) la invocada nulidad por falta de vista previa (art. 76 del Decreto Nº 500/991) es de total rechazo. Ya que sin perjuicio de la amplitud con que debe encararse el derecho a la debida defensa previa, parece claro que el fundamento del otorgamiento de vista previa al dictado de una resolución que puede causar perjuicio (arts. 12, 66, 72 y ccs., Constitución; 76, 171 y ccs., Decreto Nº 500/991; art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica), consiste en permitir al “administrado” o interesado tomar conocimiento de lo actuado por la Administración hasta ese momento y, en su consecuencia, tener la oportunidad de concretar una adecuada defensa, articulando descargos y ofreciendo -en su caso- la prueba que estimara pertinente. Se trata de la secular garantía del “debido proceso” (y del derecho de defensa, tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional) aplicado en sede administrativa. Pero, en el casus, la parte actora no puede aducir en modo alguno un supuesto de indefensión, de cercenamiento total de garantías, siquiera de afectación parcial de las mismas. Porque no se trata de un procedimiento administrativo seguido de oficio, del que pudiera resultar lesión y/o perjuicio (art. 76, Decreto Nº 500/991); sino de la respuesta dada por la Administración a un requerimiento movilizado por la propia empresa (…). Y, bajo tales circunstancias, en tales procedimientos no es dable alegar indefensión, puesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello, plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le fue perjudicial (Cf. Sent. 719/00)” (Cfme. Sentencia No. 699/2010; en igual sentido: Sentencia No. 143/2012)” (así: sentencia Nº 316/2015). En lo que refiere al fondo del asunto, tampoco asiste razón a la promotora. La misma peticionó la asignación de las tareas correspondientes al cargo para el que fue designada, consistente en Especialista Contable “I”, Escalafón “D”, Grado 3. En forma paralela a dicha petición se destaca una situación de conflictividad laboral que se materializó mediante una denuncia de acoso promovida por la actora (fs. 18 a 22 vto. de los antecedentes). Asimismo, surge una investigación administrativa a partir de los hechos denunciados, la cual culminó con el archivo de las actuaciones (fs. 136 a 137 de los antecedentes). También figura, en el marco de la organización del trabajo de la Tesorería de la Inspección Departamental de Educación Inicial y Primaria de Rivera, un acta de reunión mantenida entre inspectores y funcionarios a efectos de analizar la problemática y entablar soluciones a la conflictividad existente (fs. 106 de los antecedentes). Centrado el caso en la asignación de tareas, cabe remitir a las preclaras enseñanzas del Maestro Sayagués Laso en cuanto expuso, al analizar las resultancias de los concursos públicos de ingreso a la Administración, que: “Una vez dictado el fallo los triunfadores consolidan su situación y adquieren determinados derechos […] en los concursos de designación nace indudablemente un derecho al puesto” (Enrique SAYAGUÉS LASO - Tratado de Derecho Administrativo, t. I, 9na. edición puesta al día por Daniel Hugo Martins, FCU, Montevideo, 2010, ps. 291 – 292, en similares términos: Rubén CORREA FREITAS y Cristina VAZQUEZ - Manual de Derecho de la Función Pública, 1ra. Edición, FCU, Montevideo, 1998, p. 146). Evidentemente, la actora, en tanto funcionaria designada, se encuentra en el marco de una relación estatutaria, en donde ostenta prerrogativas tales como ejercer el puesto para el que fue designada. Así, como elemento indicativo, debe estarse a las tareas enunciadas en la descripción del perfil del cargo (fs. 114 a 116 de los antecedentes). Desde tal perspectiva, importa dilucidar una cuestión eminentemente fáctica, dada por las tareas que desempeña la actora y la comprobación de si éstas se corresponden con el perfil de su cargo. Sobre tal cuestión, en sede de procedimiento administrativo figura la declaración de la accionante que, respecto a las tareas que le son encomendadas, consignó: “…estoy haciendo control de validez de documentos, boletas, documentos contables en las rendiciones de alimentación de las Escuelas y su posterior registro en el sistema GRP, ingresando las cantidades, los datos del proveedor, que esté al día con BPS y DGI” (fs. 94 de los antecedentes). Por su parte, a fs. 293 de los antecedentes consta una planilla en donde figuran las tareas de los funcionarios de la Sección Contaduría. En relación con las funciones asignadas a la actora se indicó: “Corregir rendiciones. Ingreso al GRP de las mismas. Control en partidas de alimentación (comedor). Abonos: impresión. Planillas. Entrega y saldo de los mismos. SIAP. Ingresos forma de pago. Información en SIAP a suplentes de sus trabajos realizados. Libro de caja, corregir. Inventario entregas. Demás tareas a medida que sume conocimientos. Elevaciones abonos”. Como punto de partida se destaca que la actora, conforme a su grado presupuestal, se desempeña en el Departamento de Tesorería y realiza tareas que son inherentes a su cargo. Ello hace al carácter legítimo de la denegatoria ficta de la petición promovida. En efecto, que la actora realice determinadas tareas de acuerdo al perfil de su cargo y no todas, no resulta ilegítimo, sino que aparece como expresión de la voluntad discrecional de la Administración al momento de organizar sus recursos humanos y el funcionamiento de sus dependencias. En tal sentido, no se avizora como manifiestamente arbitraria o irracional la asignación de tareas que le fue realizada a la promotora. Así, las tareas encomendadas forman parte de las inherentes al Departamento de Tesorería y no siendo tareas de otros escalafones tales como limpieza, conserjería o enseñanza, que si resultarían completamente ajenas al grado presupuestal de la accionante. Sobre la discrecionalidad ínsita en la actividad administrativa, en lo que refiere a la organización de los recursos humanos en el marco de una relación estatutaria, cabe remitir a la jurisprudencia constante del Tribunal. Al respecto, en razonamientos de pacífica reproducción en obrados, se ha indicado: “Es por demás notoria la relación funcional (estatutaria), el vínculo jurídico especial que une al funcionario con la entidad estatal, y por el cual aquél se obliga a realizar función pública, en la forma y condiciones que el Estado establezca unilateralmente. Es en ese preciso ámbito que se dictó la resolución impugnada que trata acerca de materia típicamente de organización administrativa, de competencia privativa y discrecional del jerarca, que no afectó la carrera administrativa del funcionario ni su salario. Como señala FERNÁNDEZ, la relación funcional “determina una situación jurídica objetiva (que no considera la posición individual o subjetiva de cada funcionario), general y unilateral (los derechos, deberes y garantías son establecidos unilateralmente por el Estado y del mismo modo pueden ser modificados)” (CORREA FREITAS, Rubén - FERNÁNDEZ (rectius: VÁZQUEZ), Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”, p. 38). Entonces, no existe un derecho subjetivo o interés tutelable de esta jurisdicción, a que los servicios se organicen o reestructuren como mejor convenga al interés de los funcionarios, por cuanto el principio es el opuesto: “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”, principio que surge del art. 59 de la Constitución de la República (…). En similares términos se pronunció la Corporación en la sentencia No. 982/2017, cuando expuso: “Como enseña CASSINELLI MUÑOZ el carácter estatutario del vínculo que liga a los funcionarios públicos con el Estado, determina que no tienen un derecho adquirido a que se conserve su situación; es decir, sus derechos o deberes. Al ingresar a la relación de empleo público adquiere los derechos que emergen de su situación estatutaria. Expresa textualmente el Maestro que: “Estos no tienen su fuente en el contrato de trabajo si no en reglas de Derecho, en disposiciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría de funcionarios.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 2009, p. 472; en el mismo apuntan SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998 especialmente ps. 225- 226 y 284 y CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Concepto constitucional de funcionario público y diversidad de regímenes constitucionales” en AA. VV.: “Pasado presente y futuro del Derecho Administrativo uruguayo” (Carlos E. Delpiazzo: Coordinador), Instituto de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2012, p. 22 y, del mismo autor, en un sentido similar, véase también: “Régimen Jurídico de los Funcionarios Públicos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, Montevideo, 2008, ps. 488 a 497; en jurisprudencia véase las Sentencias 891/1997, 380/2013, 45/2014 y 480/2014)” (sentencia Nº 446/2020). Por otra parte, desbordan el objeto del presente proceso las circunstancias invocadas en la demanda relativas a cuestionamientos las asignaciones de tareas a otros funcionarios del Departamento de Tesorería (fs. 37 vto.). El objeto bajo juzgamiento dimana de la denegatoria ficta a la petición promovida por la actora a efectos de que se permita “el ejercicio de la función del cargo que ocupo” (fs. 60 de los antecedentes). Pues bien, según lo anotado, la accionante desempeña funciones inherentes a su cargo presupuestal. Así, las tareas que se encomiendan a otros funcionarios no pueden interpretarse como un retaceo de las funciones de la actora, sino como la discrecional organización del trabajo administrativo de la oficina. En el mismo derrotero, la legitimidad de la asignación de funciones o tareas que son encomendadas a otros funcionarios, eventualmente podrá ser analizada por la Corporación en el marco de los correspondientes accionamientos de nulidad, mas no a priori y en abstracto, con riesgo de incurrir en prejuzgamiento. Por último, no asiste razón a la promotora en lo que informa a la deficiencia en la motivación del acto impugnado. Al respecto, las exigencias de motivación en lo que refiere a los actos expresos y a los actos fictos, esto último como acontece en autos, no son las mismas. El Colegiado ha tenido oportunidad de analizar tales cuestiones. Así, ha señalado que: “la objeción formal fundada en una supuesta falta de motivación del acto carece por completo de sustento. En efecto, la actora dedujo sus recursos contra una denegatoria ficta resultante del silencio de la Administración a su petición presentada más de 120 días antes (art. 318 de la Constitución). La instancia recursiva que se abre a partir de ese momento deriva de un principio garantista a favor del administrado, quien no debería ver perjudicado su interés directo, personal y legítimo por el mero silencio del Estado ante un correcto ejercicio del derecho de petición. Pero el hecho mismo de la ficción que representa atribuirle sentido negativo al silencio de la Administración, excluye la posibilidad de que el agraviado alegue falta de motivación del acto impugnado puesto que, en puridad, no tuvo ninguna” (Sentencia Nº 585/2008). Requerir motivación a un acto ficto contraría, justamente, su naturaleza ficta, es decir, de ficción denegatoria prevista constitucional y legalmente. La motivación, entendida como razón de ser, o como justificación del porqué del obrar administrativo, se encuentra explicitada a partir de los antecedentes que vienen de relevarse. Tal como fuera indicado, surge que la actora desempeña tareas inherentes a su cargo presupuestal, lo cual informa a la legitimidad de la denegatoria ficta acaecida a la petición promovida lo que, consecuencialmente, determina la solución desestimatoria de la demanda. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, la Ley 20.010 y demás disposiciones complementarias, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado. Sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).