Sentencia Definitiva N° 185/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de mayo de 2023. No. 185 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GILPO LTDA. con ADM. NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 773/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución G.R. Nº 071/2020, de 17 de abril de 2020, mediante la cual la Gerencia de Área Servicios Corporativos de UTE dispuso adjudicar la Licitación Abreviada Y52722, cuyo objeto fue el Servicio de Vigilancia en Subestaciones de Trasmisión en el Interior del país, a la empresa SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS, por un precio total de $ 40:423.682,52 IVA incluido, más una previsión de ajuste de precios (fs. 76 a 76 vto., en carpeta verde de 280 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, la promotora centró su embate crítico en que la Administración ponderó únicamente el precio de las ofertas, dejando de lado otros aspectos cualitativos que debió tener en cuenta. En este sentido, señaló que el precio de la adjudicataria deja de ser el más conveniente cuando se determina la imposibilidad de cumplimiento de acuerdo a la relación costos-ingresos. A su modo de ver, es por demás evidente que el valor de la hora a $209 (ofertado por la empresa SUBI CHAGAS) no puede cubrir el servicio con todos los costos que conlleva. Finalmente, luego de aludir a que la oferta de GILPO, por fijar el valor hora igual para los servicios análogos y mantenerlos para cada Departamento, es la más conveniente, sostuvo que los mecanismos de control de la UTE ante los potenciales incumplimientos de la empresa adjudicataria no salva el hecho de que el precio ofertado por SUBI CHAGAS sea deficitario, lo que redunda en la inconveniencia de la oferta. En suma, solicitó el amparo de la demanda (fs. 2 a 5 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, que se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, afirmó que la adjudicación en favor de la oferente SUBI CHAGAS emerge de un procedimiento realizado con total apego a los principios de concurrencia, finalidad, igualdad y legalidad. En este derrotero, arguyó que el informe de la CAA constituye el fundamento de la decisión, pues allí se analizó la conveniencia de las ofertas y su viabilidad técnica y económica. Igualmente, explicó que no surge de la demanda una verdadera exposición de agravios, ya que la parte actora se limitó a exponer su disconformidad con la valoración, y nada más. Por último, afirmó que la UTE ejerció la potestad discrecional de la que es titular de forma razonable y proporcional. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda a la vez que solicitó se noticiara del pleito a la empresa SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS, con arreglo a lo previsto por el artículo 55 del Decreto - Ley Nº 15.524 (fs. 17 a 21 vto.). III) Por decreto No. 2849/2021, se ordenó dar noticia del pleito al tercero (fs. 23). Una vez notificado (fs. 24 vto.), compareció a bregar por el mantenimiento del acto impugnado. En términos sintéticos, señaló que luego que le fuera solicitado que discriminara la composición final del precio cotizado, la Administración concluyó que los precios de su oferta eran razonables y convenientes. Dichos extremos y la composición del precio ya fueron analizados pormenorizadamente por la UTE y se entendió que estaban ajustados a derecho. El precio ofertado permitía y permite el estricto cumplimiento del laudo vigente para el sector. En conclusión, se opuso al accionamiento y solicitó que se desestimara la demanda (fs. 25 a 26 vto.). IV) Por decreto No. 4472/2021 (fs. 28), se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce certificada a fs. 67. V) Conferido el plazo común de quince días para alegar lo hizo únicamente la parte demandada (fs. 70 a 72 vto.). VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 343/2022 y aconsejó la confirmación del acto en proceso (fs. 75 a 78). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 80). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución impugnada se emitió el 17 de abril de 2020 (fs. 76 a 76 vto., A.A.) y se notificó a la actora el 20 de abril de 2020 (fs. 78, A.A.). El 30 de abril de 2020 interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 68 a 69, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución R 20.- 1409, de 30 de setiembre de 2020 (fs. 137 a 138, A.A.), la que se notificó el 20 de octubre de 2020 (fs. 141, A.A.). La demanda se interpuso el lunes 21 de diciembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 6). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. La Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (en adelante “UTE”) convocó en el año 2019 la Licitación Abreviada Y52722, con la finalidad de cubrir el servicio de vigilancia en subestaciones de transmisión. Concretamente, conforme surge del punto 1.1 del Pliego Particular de Condiciones (obrante a fs. 1 y siguientes, A.A.), el llamado tenía por objeto “(…) contratar un servicio de vigilancia para la protección de personas, bienes, instalaciones y actividades en subestaciones de transmisión distribuidos en el interior del país ” (fs. 3 vto. A.A.). Al referido procedimiento competitivo se presentaron cinco empresas: GILPO LTDA, LINCE S.R.L., SECURITAS URUGUAY S.A., PROSEGUR URUGUAY COMPAÑÍA DE SEGURIDAD S.A. y SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS (fs. 58, A.A.) Cumplidas las instancias de precepto, la Comisión Asesora de Adjudicaciones, luego de estudiar las ofertas y realizar un estudio comparativo entre ellas, concluyó que la adjudicación debía concederse a la empresa SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS. Específicamente, la CAA consideró: “ Dado que la oferta No. 5 de la firma SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS se ajusta sustancialmente a las especificaciones del pliego de condiciones, constituyendo una oferta admisible y que resulta ser la más conveniente desde el punto económico, se propone su adjudicación. En cuanto a los precios cotizados por la firma, se informa que se encuentran por debajo del monto estimado en la Solicitud de Pedido, en alrededor de un 10.41%. Habiéndose comparado con los precios adjudicados y actualizados de la Licitación Abreviada Y51550 (apertura realizada con fecha 15/06/2018), de similar objeto, se obtuvo una cotización menor a lo cotizado en el presente llamado, por lo que se considera que los mismos son razonables. Mediante nota de fecha 03/01/2020 se solicitó a la empresa SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS que se discriminara la composición final del precio cotizado, a efectos de analizar si se daba el cumplimiento al laudo y compensaciones vigentes de los Consejos de Salarios para el Grupo 10, Subgrupo 8.2, resultando mediante nota de fecha 03/01/2020 que los precios cotizados cumplen con el referido laudo. En conclusión, se entiende que los precios cotizados por la firma SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS son razonables y convenientes para la Administración” (informe de 3 de marzo de 2020, fs. 63-64 A.A.). Bajo estas consideraciones, el 17 de abril de 2020, la Gerencia de Área Servicios corporativos de la UTE dictó el acto que se enjuicia en autos, adjudicando la Licitación Abreviada No. Y52722 a la empresa SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS (fs. 76, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 124 a 126) y dispondrá la confirmación del acto, por las razones que se explicitarán. Como punto de partida, conviene recordar, como principio general, que la adjudicación es un “acto esencialmente discrecional” de la Administración que consiste en seleccionar la propuesta que mejor contemple el interés público, siempre procurando obtener las mejores condiciones posibles de contratación y que esta tarea se manifiesta en una “libre apreciación de los datos ponderables y en la que el Tribunal no puede sustituir a la Administración” (sentencias Nº 8/1986, 138/2006, 205/2017, 569/2017, 344/2018, 731/2020, 57/2021, 135/2022 y 643/2022, entre otras) (la negrilla no están en el original). A su vez, tal como postulan doctrina y jurisprudencia unánimes en la materia, la referida discrecionalidad de la Administración, sólo se ve limitada por la regularidad del procedimiento , la seguridad jurídica que implica el tratamiento igualitario de los oferentes y la motivación adecuada y suficiente del acto de adjudicación (sentencias Nº 613/2014, 289/2017, 344/2018 y 57/2021, entre otras). Lo anterior, se complementa con la noción de que el acto administrativo dictado en ejercicio de un poder discrecional debe ser razonable y proporcional : aspectos que importan a la fundamentación del acto y a la aptitud o idoneidad de los medios empleados para cumplir con el fin que la normativa prevé. Al respecto, debe tenerse presente, como enseña SAYAGUÉS LASO, que: “La discrecionalidad de la que disponen los órganos de la administración no significa arbitrariedad . Al ejercer potestades discrecionales la administración no puede decidirse caprichosamente, porque, en definitiva, la discrecionalidad es sólo la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción administrativa dentro de ciertos límites .” (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, Montevideo, FCU, 1998, p. 338) (la negrilla no está en el original). Por otra parte, es también un principio inconcuso que, en todo procedimiento competitivo de contratación administrativa, el Pliego de Condiciones constituye la ley de la licitación o la ley del contrato , porque es en él donde se especifican el objeto de la contratación, y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario (Cf. COMADIRA, Julio R.: “Derecho Administrativo: Acto administrativo, Procedimiento administrativo y Otros Estudios” , p. 289-290. En jurisprudencia, puede verse la Sentencia Nº 633/2009, entre muchas otras); y si bien el licitante no tiene un derecho a la adjudicación, tiene un interés legítimo, indirectamente protegido , en que se cumplan las reglas establecidas en el procedimiento licitatorio. La accionante se agravia básicamente que la Administración seleccionó la oferta de menor costo o precio más bajo , sin apreciar toda otra consideración y circunstancia. No le asiste razón. En primer lugar, cabe consignar que el embate de la actora se basa en una apreciación genérica, netamente personal, limitándose a vaticinar un eventual futuro incumplimiento del oferente ganador por falta de viabilidad en la relación costos-ingresos de su propuesta económica, o afirmar que su propuesta es superior cualitativamente; todo lo cual a todas luces no resulta válido por carecer del suficiente respaldo probatorio en la realidad fáctica. En efecto, habiendo mediado en la emergencia sendos informes que acreditaron la viabilidad de la oferta presentada por la empresa SUBI CHAGAS ALBERTO CARLOS, era carga de la actora controvertirlos derecha y categóricamente, no bastando el planteo apodíctico y carente de respaldo probatorio (ver certificación de prueba obrante a fs. 67 infolios) formulado en la demanda. Más allá de ello, se observa que la Administración motivó su decisión y actuó de forma ajustada a las normas particulares y generales que rigieron el llamado. En este sentido, con relación a la supuesta imposibilidad de la adjudicataria de cumplir con las obligaciones asumidas , obra el informe de la CAA, citado supra, a través del cual se justificó la conveniencia de la oferta de SUBI CHAGAS CARLOS ALBERTO en el precio y su viabilidad en la relación entre lo ofertado y los laudos al que pertenecen los trabajadores del sector seguridad (fs. 63 a 64, A.A.): consideraciones que echan por tierra las alegaciones de la demanda. Es así que, dentro del concepto jurídico indeterminado de “oferta más conveniente o ventajosa” , en el ejercicio válido de la potestad discrecional respecto a la comparación y selección de las ofertas que cumplieran con todos los requisitos exigidos en el pliego licitatorio, la Administración escogió legítimamente la de la adjudicataria como la más conveniente desde un punto de vista económico , satisfaciendo el requisito básico indispensable de que las ofertas debían cubrir como mínimo todos los costos salariales y aportes correspondientes establecidos en los Consejos Salariales del respectivo sector (Empresas de Vigilancia). Tal temperamento, pues, se ajustó a los criterios establecidos en el Pliego de Condiciones Particulares que rige el llamado cuando establece en el punto 2.7.2 Comparación de las Ofertas que las ofertas serán evaluadas teniendo en cuenta la cotización del Servicio y el cumplimiento de todos los requisitos de este pliego (véase fs. 8, A.A.). En definitiva, no se advierte que la Administración se haya apartado al ponderar las ofertas de los criterios fijados en el Pliego Particular de Condiciones y en el TOCAF, o que no haya motivado en forma clara y suficiente su decisión. Por el contrario, el haber tomado en cuenta la oferta que cotizó el precio más bajo, y haberlo contrastado con la realidad de los laudos del sector, da cuenta de una razonable ponderación de los elementos cuantitativos y cualitativos de la misma. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de las partes actora, demandada y tercerista, en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).