Sentencia Definitiva N° 151/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de mayo de 2023. No. 151 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CABRERA SIERRA, MIRTHA BEATRIZ con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 262/2021). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que, con fecha 26 de julio de 2021, compareció la accionante entablando demanda anulatoria contra la Resolución AP 202/2020 de fecha 12 de agosto de 2020 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual reconoció servicios por 23 años 10 meses y 11 días y los supeditó a la evaluación de la situación de pago de obligaciones al momento de solicitar la jubilación (fs. 29 vta. y 30 de los A.A.). Sostuvo que la enjuiciada mantuvo supeditada la jubilación a la situación de pago de adeudos del periodo 16.10.1975 a 20.11.1994. Como fundamento de su pretensión, alegó que se lesionó su derecho a acceder a su jubilación, al dictarse un acto administrativo con violación a una regla de derecho, con desviación y abuso de poder, en tanto los adeudos invocados para negar la jubilación se encontraban prescriptos. En ese sentido, insistió en que, conforme a lo dispuesto por el art. 38 del Código Tributario, los supuestos adeudos estaban prescriptos y que, en base al art. 152 numeral segundo de la Ley 16.173, el BPS debía declarar la prescripción por configurarse sus supuestos. Manifestó la inaplicabilidad del artículo 4 de la Ley 19.815 por ser posterior en el tiempo al periodo que la administración se resiste a computar para otorgar el beneficio jubilatorio. Citó jurisprudencia al respecto, y solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado. II) A fs. 29, con fecha 7 de setiembre de 2021 compareció la representante de la demandada contestando la demanda incoada. Manifestó que las exigencias para el cómputo de los servicios y asignaciones prestadas como trabajadores no dependientes se encontraban previstas en los arts. 12 de la Ley 9.999, 1° de la Ley 11.237, 1° de la Ley 12.143, 10 de la Ley N.º 15.840, 77 y 86 de la Ley 16.713, y 42 y 44 del Decreto N°125/996. Expresó que, en razón de lo dispuesto por esas normas, solo podían computar los servicios de carácter independiente los afiliados que no tuvieran deudas con el organismo, o que se encontraran con aportación regular, extremo que no aconteció en la situación de la actora. Sostuvo que, para que los servicios fueran reconocidos, se exigía la cotización efectiva, es decir, el pago del aporte en forma regular y debida. Concluyó que no existió ilicitud alguna en el comportamiento de la Administración y, en definitiva, solicitó que se desestimara la demanda entablada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 41. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 44 y ss. y la demandada a fs. 50 y ss. V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 675/2022 por el que aconsejó anular el acto administrativo en cuestión (fs. 54). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución AP 202/2020 de fecha 12 de agosto de 2020 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual reconoció servicios por 23 años 10 meses y 11 días y los supeditó a la evaluación de la situación de pago de obligaciones al momento de solicitar la jubilación (fs. 29 vta. y 30 de los A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora con fecha 31 de agosto de 2020 (fs. 29 A.A.), se interpusieron en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (el 8 de setiembre del mismo año - fs. 55 vta. y 56 de los A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 5 de abril de 2021. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 26 de julio de 2021 - nota de cargo fs. 11), considerando la Feria Judicial Extraordinaria dispuesta entre el 24 de marzo y el 30 de junio de 2021. II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó acoger el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 23 de febrero de 2018 el actor presentó ante el BPS solicitud de reconocimiento de servicios (fs 2 vta. y ss A.A.). Con fecha 23 de febrero de 2018, la oficina UDAB de Santa Rosa informó que: “ se deja constancia que se realizó el Rec de Servicios donde la actividad patronal debe ser probada, además de regularizar situación contributiva, por lo luego de tomar los testigos se pedirá ISC. ” (fs. 6 vta. A.A.). Con fecha 1º de junio de 2018 comparece la actora solicitando la prescripción de la deuda, solicitando el BPS la realice mediante una petición detallando los motivos (fs. 15 vta. A.A.), y constando con fecha 7 de noviembre de 2019 que presentó solicitud de prescripción de adeudos (fs. 21 A.A.). El 5 de agosto de 2020 la Oficina Santa Rosa UDAB informó que: “Se ingresa ISC provisorio con deuda con la siguiente observación; debe abonar para poder acceder a una prestación, no descontable ” (fs. 26 vta. A.A.) Finalmente se dictó la resolución AP 202/2020 de fecha 12 de agosto de 2020 que se procesa en autos (fs. 29 vta., y 30 A.A.). IV) Como lo ha sostenido el Tribunal en constante jurisprudencia, resulta ilegítimo que el Ente previsional demandado no reconozca que los eventuales aportes adeudados por la causante por la totalidad del período determinado 10/1975 – 11/1994 se extinguieron por el modo prescripción, razón por la cual habrá de acogerse la pretensión anulatoria incoada. Debe verse que el régimen previsional requiere la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, la que puede sobrevenir por cualquiera de los modos de extinción de las obligaciones tributarias, entre las que se encuentra incluída la prescripción. Como enseña PÉREZ NOVARO “Los hechos extintivos elegidos por el legislador se clasifican en dos grupos, según se verifique o no un enriquecimiento en el sujeto activo. Serán satisfactivos, si esos actos o hechos conjuntamente con la extinción de la obligación tributaria producen también la satisfacción del interés del acreedor, tal como ocurre con el pago y con la compensación. Serán no satisfactivos aquellos hechos o actos a los que el derecho le ha conferido el efecto de extinguir la relación obligacional sin que el crédito del sujeto activo haya sido satisfecho, tal como acontece, en materia tributaria con la remisión y con la prescripción”. (cf. PÉREZ NOVARO, César; “Modos de Extinción de la Obligación Tributaria” Montevideo, F.C.U, 2013, p. 25). En el caso, habiéndose tenido por debidamente probada la actividad de la causante por el período determinado, la deuda generada por los respectivos aportes patronales no vertidos debe considerarse extinguida por modo prescripción ampliada de 10 años, de acuerdo a lo preceptuado por el art. 38 del Código Tributario. Y ello porque la norma deja en claro que lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello signifique de manera alguna tener por inexistente el hecho generador de dichos aportes. Así, en la Sentencia Nº 573/2018 el Tribunal estableció: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “...en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014). Ver en igual sentido, Sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 229/2012, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 27/2017, 424/2017, 428/2017, 518/2017 y 129/2018, entre otras.” En la especie, la Administración señaló que la actora reconoció en la vía administrativa la existencia de la deuda, afirmación que resulta confrontada por las resultancias de autos. Así, consta en los antecedentes administrativos que, tras requerirlo la Administración en el trámite jubilatorio (fs. 15 vta. A.A.) , la accionante solicitó la prescripción de adeudos (fs, 21 A.A.) y lo reiteró en el numeral segundo del petitorio de su escrito de recurrencia administrativa (fs. 82 vta. A.A.), por lo que el B.P.S. reconoció expresamente la prescripción tributaria por Resolucion N.º 066/2021 del 30 de julio de 2021 dictada por la Gerencia de Unidad Descentralizada de Atención Integral Canelones (fs. 96 vta. A.A.). Por lo tanto, es palmaria la contradicción en que incurrió la Administración al pretender cobrar créditos que expresamente, había declarado prescriptos. En definitiva, a juicio del Tribunal el haber exigido la regularización de adeudos que se encontraban prescriptos a los efectos de proceder al otorgamiento de un beneficio jubilatorio, carece de fundamento legal e inficiona de nulidad el acto impugnado. V) Por último, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada en relación a la vigencia temporal del citado art. 4º de Ley Nº 19.185, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados en tanto los adeudos son por el período 16.10.1975 a 20.11.1994. La Corporación, en Sentencia Nº 428/2017 expresó que: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1996 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017). En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes jubilatorios a ser percibidos por la accionante”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárese la pretensión anulatoria, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).