Sentencia Definitiva N° 148/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de mayo de 2023. No. 148 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AYALA BRAZZUNA , RINA WALKIRIA con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 35/2021). RESULTANDO : I) Surge de fs. 11 que el 24 de febrero de 2021 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución s/n de fecha 4 de agosto de 2020, dictada por el Ministro del Interior en ejercicio de atribuciones delegadas, que clausuró el sumario administrativo instruido por ineptitud física, la declaró cesante y estableció que la ineptitud que padece la funcionaria fue adquirida a causa o en ocasión del trabajo y que la cesantía no afectará sus derechos jubilatorios (fs. 232 a 234 A.A.). Sostuvo que el 23 de mayo de 2017 había sufrido un accidente de tránsito, en horario de servicio y en un móvil policial, que le ocasionó lesiones con nexo causal de servicio que la invalidó para el desempeño de todo trabajo. Invocó la falta de motivación del acto de calificación de su desvinculación como adquirida a causa o en ocasión del trabajo y no en un acto directo de servicio. Postuló que era aplicable al caso el artículo 8 de la Ley 18.405 y no el artículo 7 literal b), como lo dispuso la enjuiciada. Afirmó que la incapacidad se había generado cuando se encontraba en acto directo de servicio, analizó el alcance del artículo 8 referido y detalló las circunstancias en las que se produjo el accidente. Manifestó que la impugnada se apartó de lo dictaminado por la Junta Médica de Aptitud y se motivó en el dictamen de la Asesoría Jurídica en lo referente a la inexistencia de nexo causal de las lesiones invalidantes con el servicio, sin considerar la situación fáctica en que aconteció el accidente de tránsito. Citó jurisprudencia al respecto, y concluyó en la ilegitimidad del acto al no aplicar correctamente la norma de derecho perjudicándola económicamente al no poder acceder a una jubilación por la causal de imposibilidad para todo trabajo por acto directo de servicio. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) A fs. 19, el 24 de mayo de 2021 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes del dictado del acto enjuiciado y destacó que el 23 de mayo de 2017 un móvil policial que se desplazaba por la Ruta 95 sufrió un accidente de tránsito en el que se encontraba la actora quien había sido comisionada a la ciudad de Mercedes a efectos de notificarse en la Escuela Nacional de Policía Departamental de la realización del Curso de Pasaje de Grado. Controvirtió que fuera de aplicación el artículo 8 de la Ley No. 18.405. Señaló que para configurarse causal de retiro por acto directo de servicio se debía dar por ocurrencia de la incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, a causa en ocasión de tareas de prevención, investigación, represión y combate de siniestros accidentales o no, mientras que lo que estaba haciendo la actora al momento de incapacitarse no encuadraba en dicha disposición. Remitió al informe de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales el que estableció con claridad que, en caso de ser desvinculada por ineptitud física, tendría derecho a acceder al retiro por incapacidad total conforme al art. 7 literal b) de la Ley 18.405. Reiteró que al momento del accidente la actora se encontraba cumpliendo una diligencia particular, por lo que la situación ingresó en el art. 7 literal b) de la Ley 18.405 y no en el art. 8 de la misma norma. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 75. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 82 y ss. y la demandada a fs. 97 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 301/2022 que obra a fs. 102, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución s/n de fecha 4 de agosto de 2020, dictada por el Ministro del Interior en ejercicio de atribuciones delegadas, que clausuró el sumario administrativo instruido por ineptitud física, la declaró cesante y estableció que la ineptitud que padece la funcionaria fue adquirida a causa o en ocasión del trabajo y que la cesantía no afectará sus derechos jubilatorios (fs. 232 a 234 A.A.). Contra dicho acto, notificado a la sumariada el 6 de agosto de 2020 (fs. 5 infolios), se interpuso recurso de revocación (el día 11 de los mismos mes y año - fs. 244 a 248 A.A.), a cuyo respecto recayó denegatoria ficta el 7 de enero de 2021. Finalmente, la demanda de nulidad fue interpuesta en tiempo y forma el día 24 de febrero de 2021 (nota de cargo a fs. 16). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que en informe de novedad policial Nº 5869772 Siniestro de Tránsito se consignaron los hechos ocurridos el 23 de mayo de 2017 y se indicó: “… se toma conocimiento de que en Ruta 95 km 23,900 ocurrió un siniestro de tránsito en el que está involucrado un móvil policial. (…) Al llegar al lugar se constata que la camioneta Toyota Hilux con matrícula SMI1631 perteneciente a la Seccional 4ta. de Villa Soriano se despistó y volcó cuando circulaba de Mercedes a Villa Soriano (sentido E a O) con tres ocupantes, todos ellos policías. (…) La tercer víctima es la Agte. Rina AYALA … la cual quedó atrapada en el vehículo y debió ser rescatada por personal de Bomberos … la Dra. Helena BONINO quien determinó que a raíz de sus graves lesiones quede internada en el C.T.I.” (fs. 39 a 43 A.A.). Por Dictamen de fecha 23 de enero de 2016, la Junta Médica Departamental de Soriano declaró: “… No Apta para la Función Policial con el Nexo Causal” (fs. 2 A.A.). Se otorgó vista del referido dictamen (fs. 3 A.A.), la que fue evacuada en los términos de fs. 5 y 6 de los antecedentes. Con fecha 7 de febrero de 2018 la Junta Médica informó que la actora es NO APTA para la Función Policial con NEXO CAUSAL (fs. 12 A.A.). Por Resolución Nº 227/2018 de fecha 3 de setiembre de 2018, el Jefe de Policía de Soriano resolvió Instruir Sumario Administrativo a la actora (fs. 62 y 63 A.A.). Con fecha 8 de octubre de 2018, la Dra. Beatriz NOBLE de la Asesoría Jurídica Sector Disciplinario del Ministerio el Interior, informó que la situación de la causante “ ingresaría en la hipótesis prevista por el artículo 7 literal B) de la norma citada por el cual se prevé la incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo” (fs. 67 a 69 A.A.). Del referido informe se otorgó vista a la actora (fs. 78 A.A.) quien la evacuó en los términos de fs. 79 a 81 de los antecedentes. Con fecha 11 de diciembre de 2018 se tomó declaración a la sumariada (fs. 163 y 164 A.A.), y con fecha 26 de diciembre de 2018 el instructor sumariante Comisario Ruben MARTÍNEZ consignó que “… en el momento del accidente en el que sufriere las lesiones que la incapacitan para la función se acoge a lo inserto en el Art. 8vo de la Ley 18405, ... ” (fs. 167 a 169 A.A.). El 30 de mayo de 2019, el Asesor Letrado de la Región Policial Nº II Comisario Dr. Gustavo ARIAS informó que “En relación a la causal de retiro que corresponda a la sumariada, la misma será determinada al momento de disponerse la cesantía por parte de las autoridades ministeriales a cuyos efectos deberán elevarse las presentes actuaciones; …” (fs. 184 A.A.). Por Dictamen Nº 391/2020 de fecha 8 de abril de 2020, la Dra. Beatriz Noble de la Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior concluyó que correspondía dictar el acto administrativo de clausura del sumario administrativo por ineptitud física y desvinculación de la Agente Rina Ayala, por el literal f) del art. 33 del Decreto 1/16 y por el artículo 7 literal B) de la Ley No. 18.405, y declarar que la ineptitud que padece la policía fue originada a causa o en ocasión del trabajo (fs. 219 a 221 A.A.). Finalmente, se dictó el acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 232 a 234 A.A.). IV) La accionante se agravió por entender aplicable al caso el artículo 8 de la Ley No. 18.405 y no el artículo 7 literal b) de la referida norma, y por la falta de motivación del acto de calificación de su desvinculación como adquirida a causa o en ocasión del trabajo y no en un acto directo de servicio. No le asiste razón a su planteo. IV.1) La normativa en cuestión es la contenida en los artículos 7 y 8 de la Ley No. 18.405. El primero de ellos, bajo el título Retiro por Incapacidad Total , establece: “La causal de retiro por incapacidad total se configura, fuera del caso previsto por el artículo siguiente, por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de subsidio transitorio por incapacidad, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se cuente con no menos de dos años de servicios policiales efectivos, salvo para quienes tengan hasta veinticinco años de edad, en cuyo caso sólo se exigirá un período mínimo de seis meses de servicios policiales efectivos. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida dentro de los dos años siguientes al cese voluntario en la actividad o al vencimiento del período de subsidio transitorio por incapacidad, cualquiera sea la causa que hubiere originado la incapacidad, cuando se computen no menos de diez años de servicios policiales efectivos y no se fuere beneficiario de otra jubilación o retiro. D) El cumplimiento de sesenta años de edad del afiliado que no fuere beneficiario de otra jubilación o retiro, cuando haya sido beneficiario del subsidio transitorio por incapacidad parcial por el término máximo (artículo 10.2 de la presente ley)”. Por su parte, bajo el nomen iuris de Retiro por incapacidad por acto directo de servicio el artículo 8 de la misma norma dispone: “La causal de retiro por acto directo de servicio se configura por la ocurrencia de la incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, a causa o en ocasión de la prevención, investigación, represión y combate de siniestros, accidentales o no, o de los delitos y faltas contenidos en el Código Penal, leyes especiales y contravenciones administrativas en que esté dispuesta la intervención del personal policial, cualquiera sea el tiempo de servicios policiales prestados”. De la normativa reseñada surge, sin lugar a dos interpretaciones, que el artículo 8 de la Ley N o. 18.405 refiere a un supuesto o hipótesis especial, en virtud de la remisión realizada por el artículo 7 de dicha ley. En efecto, el primero de ellos - norma especial - regula el retiro por incapacidad por acto directo del servicio, mientras que el segundo rige para el supuesto de retiro por incapacidad total que no se adecue a los extremos exigidos por aquélla. Asimismo, el multicitado artículo 8 establece los requisitos necesarios para que se configure la causal de retiro por acto directo de servicio, a saber: la ocurrencia de la incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, a causa o en ocasi ón de la prevención, investigación, represión y combate de siniestros, accidentales o no, o de los delitos y faltas contenidos en el Código Penal, leyes especiales y contravenciones administrativas en que esté dispuesta la intervención del personal policial, cualquiera sea el tiempo de servicios policiales prestados. IV.2) Ahora bien, en el caso reviste vital trascendencia determinar las funciones que la Agente Ayala se encontraba desempeñando al momento del accidente, ya que como se dijo la misma se encontraba de servicio. Conforme fuera referido supra, la actora participó del accidente de tránsito de fecha 23 de mayo de 2017 en el vehículo policial matrícula SMI1631 perteneciente a la Seccional 4ta. De Villa Soriano se despistó y volcó cuando circulaba de Mercedes a Villa Soriano (sentido E a O) con tres ocupantes (fs. 42 A.A.), y surge que por Dictamen de 23 de enero de 2018 se concluyó que no era apta para la función policial existiendo nexo causal (fs. 2 A.A.), el que fue reiterado por Oficio Nº 24/2018 de fecha 7 de febrero de 2018 (fs. 12 A.A.). En ese sentido, en un primer informe del Comisario Dr. Gustavo Arias Asesor Letrado de la Región Nº 11 de fecha 20 de junio de 2018 se entendió “… que para poder determinar qué tipo de actividad estaba desarrollando la interesada al momento del siniestro que causara la incapacidad, y así decidir si corresponde o no la aplicación de la normativa por ella señalada, correspondería que la superioridad pertinente especifique las razones por las cuales circulaban en el vehículo oficial.” (fs. 35 A.A.). Con fecha 26 de junio de 2018 el Encargado de la Seccional Cuarta, Suboficial Mayor Ildo Maupe Fúnez, indicó que el día 23 de mayo de 2017, la Agente Ayala realizó servicios en dicha Seccional en el horario de 2do. Turno y que “...integró comisión que concurrió en móvil de ésta Dependencia a la ciudad de Mercedes … ya que debía ser notificada en la Escuela de Policía Departamental de que no podría acceder a realizar el Pasaje de Grado al que se había inscripto por estar desarmada …” (fs. 51 A.A.). Ello fue ratificado por otro de los efectivos policiales que protagonizó el accidente de tránsito, el S.O. Mayor Roberto Bonino quien manifestó que: “ en el asiento trasero lo hacía el Agte. Rina AYALA quien concurrió a efectos de notificación en escuela Departamental de Policía, ...” (fs. 44 A.A.). A su vez, en el marco del sumario dispuesto declaró con fecha 11 de diciembre de 2018 la accionante quien sostuvo: “Salimos desde la Seccional, en el móvil 1631, … hacia la ciudad de Mercedes, a los efectos de diligenciar correspondencia, y en mi caso notificarme de Expediente en la Escuela Departamental de Policía, realizando como es de costumbre, en el trayecto, recorrida de vigilancia y patrullaje, una vez cumplidos los cometidos;”, y preguntada por la razón en virtud de la cual no manifestó tal circunstancia en la declaración previa, respondió que no lo hizo ya que “… era algo normal y/o habitual, el que cada vez que nos trasladábamos a Mercedes, realizábamos recorrida de vigilancia y patrullaje …” , agregando que como las novedades se anotaban luego de cumplidas y medió el accidente, desconoce cómo quedó asentado en el SGPS (fs. 163 y 164 A.A.). En consecuencia, ha quedado acreditado que al momento de ocurrir el accidente que nos ocupa, la accionante fue a notificarme de Expediente en la Escuela Departamental de Policía. IV.3) También fue consignado supra que, prosiguiendo con las actuaciones, elevadas estas al Ministerio del Interior, se produjo dictamen Nro. 1179/2019, de fecha 19 de setiembre de 2019 que, en cuanto al sustento jurídico de la cesantía, concluyó que las circunstancias instruidas no encartaban en las previsiones del art. 8 de la norma que regula una situación especial de estricta interpretación, en la medida que de otra forma carecería de sentido la disposición del literal B del art. 7 de la Ley Nro 18.405 (fs. 197 y 200 A.A.); opinión que se reiteró por dictamen Nro. 391/2020, de fecha 8 de abril de 2020 (fs. 219 a 221 A.A). Por ende, no resulta acertado sostener como lo hizo la actora, que el acto enjuiciado “ está motivado en el Dictamen de la Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior del 8 de octubre de 2018 ” (fs. 12 vta. in fine ppal.) ya que como viene de referirse, tal dictamen no fue la única opinión jurídica que sustentó la resolución atacada. Por su parte, el Tribunal comparte la precisión realizada en el informe letrado de fecha 19 de setiembre de 2019, en cuanto delimitó conceptualmente los alcances de la calificación realizada por la Junta Médica, y afirmó: “Cabe señalar que el reconocimiento del nexo causal por la Junta Médica, es respecto a la incapacidad generada a causa o en ocasión del trabajo, mas, no implica la configuración del acto directo de servicio, ni corresponde a dicho Órgano expedirse sobre la configuración del mismo, como claramente lo establecen los reglamentos respectivos (Resolución Ministerial de 08/11/2006) y literal d) del artículo 16 del Decreto 376/2016.” (fs. 199 A.A.). Así el referido artículo 16 del Decreto 376/2016 ratifica sus funciones de asesoramiento al establecer: “Será competencia de las Juntas Médicas Departamentales: a) Dictaminar en torno a la aptitud o incapacidad del funcionario para el servicio. En el caso de declarar la incapacidad deberá establecer si la misma es absoluta y permanente para todo trabajo (artículo 7° de la Ley N° 18.405) o absoluta y permanente para la tarea habitual (artículo 10° de la Ley N° 18.405). b) Determinar la existencia de nexo causal en los casos de incapacidad para el servicio. En caso de dictaminarse la existencia de nexo causal, será competencia del Ministerio del Interior, determinar si la misma puede considerarse acaecida a causa o en ocasión del trabajo (artículo 7° literal B) de la Ley N° 18.405) o si fue adquirida en acto directo de servicio (artículo 8° de la Ley N° 18.405). A dichos efectos podrá solicitar el asesoramiento de la Junta Médica que corresponda. c) Asesorar a los Jerarcas cuando sea necesario determinar la existencia de nexo causal entre el servicio y lesiones sufridas por los funcionarios policiales, que no provoquen incapacidad permanente. d) Asesorar a los Jerarcas en relación a cuestiones que se vinculen al Área Técnica-Medica cuando ello sea necesario para la tramitación de procedimientos administrativos.” (el subrayado no luce en el original). Por lo que no resulta de recibo el argumento invocado por la promotora que la referencia “Nexo Causal” realizado por la Junta Médica se erija en razón suficiente y determinante para concluir que la enfermedad invalidante ocasionada por el accidente de tránsito encarte como acto directo de servicio de acuerdo a lo establecido en el art. 8 de la Ley 18.405. De lo que se viene de exponer resulta que en el caso obran elementos de prueba que permiten concluir que la calificación normativa realizada por el Ministerio del Interior fue correcta, correspondiéndole a la actora el retiro por incapacidad total a causa o en ocasión del trabajo (artículo 7 literal b) de la Ley Nº 18.405) ya que la incapacidad provocada por el siniestro no fue en un acto directo de servicio en las situaciones que prescribe la norma. Como manifestó en su fundado voto el Sr. Ministro Dr. Luis María Simón: “Cotejado el tenor de ambas disposiciones, no cabe duda que la formulación del art. 7mo resulta residual, en cuanto su propio acápite “... fuera del caso previsto por el artículo siguiente …”; en términos de los requerimientos temporales respecto a la pertenencia al servicio, ambas soluciones resultan idénticas. De tal forma, no resultaría válida una interpretación que no atendiera los conceptos que el legislador claramente delimitó y, precisamente, la norma acota qué debe entenderse por “acto directo de servicio” y, tal calificación del acto no puede ser otra que las circunstancias que detalla la disposición. En otros términos, ambas disposiciones presuponen lógicamente un nexo causal con la actividad funcional, pero diversa es su entidad y, por ende, los supuestos que habilitan una y otra aplicación e, indudablemente, el art. 8vo es de mayor severidad al exigir que la incapacidad resulte de un acto “directo”. Las circunstancias en que se accidentó la demandante no presentan el grado de vinculación requerido, antes bien acaecen a causa o en ocasión del trabajo, no por una intervención directa en las tareas descriptas por el legislador.” A similar conclusión arribó el Tribunal al analizar un caso similar al de autos, en la Sentencia Nº 211/2015 donde sostuvo: “Pues bien; a la luz de las disposiciones normativas citadas, se advierte que los hechos relatados por el actor no se contraponen al encuadre normativo que le diera la Administración. En efecto, el accionante describe que la ceguera total de un ojo que padece (según da cuenta en la declaración en el sumario, a fs. 79 A.A.), fue producida a causa de un accidente ocurrido en 1988, cuando prestaba servicio en la Comisaría y al avivar el fuego de una estufa, hizo explosión una pila que se encontraba allí, impactándole en el ojo izquierdo, produciéndole desprendimiento de retina. De ello que resulte acertado considerar, como lo hace el Ministro Dr. HARRIAGUE en su voto, que “la situación del actor encuadra en lo dispuesto en el art. 7 literal B de la Ley 18.405, puesto que su causal de retiro se produjo por incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo. No obstante, en mérito a las disposiciones de la ley citada, no es correcta la afirmación del actor en su demanda cuando expresa que la incapacidad se produjo en acto de servicio. El art. 8 de la Ley 18.405, establece que la causal de retiro por incapacidad por acto de servicio, se configura “a causa o en ocasión de la prevención, investigación, represión y combate de siniestros, accidentales o no, o de los delitos y faltas contenidos en el Código Penal, leyes especiales y contravenciones administrativas en que esté dispuesta la intervención del personal policía”. Es claro que la lesión que le produjo la incapacidad absoluta y permanente, no fue producida a causa de alguno de los hechos citados en el artículo anterior, lo que no enerva que se haya producido en ocasión del trabajo, causal ya contemplada en el art. 7”. En efecto, según lo relatado por el actor, en aspecto que no fuera motivo de controversia en este proceso, la lesión que luego derivó en su incapacidad se produjo a raíz de un accidente ocurrido mientras cumplía funciones en la Sub Comisaría de la 2ª Sección de Treinta y Tres, al avivar el fuego de una estufa, hecho que claramente no ingresa dentro de la definición establecida en el art. 8 de la Ley 18.405, sino que cabe encartarlo en el supuesto prevenido en el art. 7, lit. B), de la misma ley.” Por ende, cabe concluir que existió una legítima aplicación de la normativa y una adecuada motivación del acto, lo que determina la decisión de confirmar el acto impugnado. Por las razones expuestas y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).