Sentencia Definitiva N° 132/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de mayo de 2023. No. 132 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ECHEVARRÍA ZUNINO, CÉSAR EDUARDO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 124/2020). RESULTANDO : I) En obrados, compareció CÉSAR EDUARDO ECHEVARRÍA ZUNINO a peticionar la anulación de la Resolución No. DP 55/2019, de 26/08/2019, dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS, que desestimó la solicitud de pensión por invalidez, por no cumplir los extremos requeridos por el art. 43 de la Ley No. 16.713, dado que el solicitante no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales (libelo de demanda de fs. 2-7 vto. y 54 vto. AA). II) Refirió que la Resolución impugnada desestimó la solicitud de pensión, en base a que los ingresos del núcleo familiar superan los topes, ya que el solicitante vive con su familia y los ingresos familiares exceden los límites establecidos. Alegó que los únicos ingresos que cuenta el núcleo familiar son los de su madre y hermano Andrés y que cada uno percibe un salario de $ 15.000. Agregó que su padre y su hermano José Luis, desde hace meses, no cuentan con ingresos, ya que están en tratamiento médico: su padre, por la vista y su hermano, por temas psicológicos. Asimismo, señaló que su hermano William vive con su novia y, por supuesto, habitualmente visita a la familia del compareciente; pero vive en otro lado y más allá de lo que puedan afirmar algunos testigos, la realidad es que el impugnante vive con sus dos padres, otro hermano, José Luis, que no trabaja, y un sobrino menor de edad. Por lo referido, entiende que, en su situación, solamente deben tenerse en cuenta los ingresos del núcleo familiar, es decir, de las personas que conviven con él. Concluye que la Administración realiza una incorrecta apreciación de su situación socioeconómica. Agrega que es aplicable la Ley No. 17.847, que no toma en cuenta los ingresos del núcleo familiar, ni tampoco si la discapacidad es común o severa. Describió su enfermedad, indicando que padece de ceguera total y concluyó que la suya es una discapacidad severa y que, por ende, el acto no se ajusta a la norma vigente, ni al sentido natural y obvio con que las palabras deben interpretarse, tal como lo dicta el art. 18 del Código Civil. III) En oportunidad de evacuar el traslado conferido (fs. 16 a 21), la demandada se opuso al accionamiento, basando su contestación en la siguiente fundamentación: La Administración ha actuado conforme a derecho. El acto administrativo cuya nulidad se pretende devino de la lícita aplicación de las normas vigentes en la materia, no encuadrando la situación del accionante en la hipótesis regulada por el artículo 43 de la Ley No. 16.713. Destacó que del estudio efectuado por el Banco de Previsión Social respecto del límite de ingresos del núcleo familiar, emerge que no cumple con las exigencias normativas, por no carecer de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, en tanto existe un familiar obligado, su hermano, que supera el tope de ingresos. Adujo que la pensión a la vejez e invalidez es un beneficio no contributivo, de naturaleza residual, que se otorga cuando el núcleo familiar no supere ciertos topes de ingresos. Dichos topes no fueron fijados por la ley, por lo cual debieron ser establecidos reglamentariamente. En base a dicha reglamentación, son los familiares del actor quienes están obligados a servirle alimentos. En su defecto, subsidiariamente, el Banco de Previsión Social debe satisfacer una prestación, siempre y cuando se configuren los presupuestos exigidos, extremo que no acontece en el caso. En definitiva, solicita el rechazo de la acción instaurada. IV) Por Dictamen No. 425, de fecha 19 de julio de 2022 (fs. 124-125), la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo aconsejó amparar la pretensión anulatoria promovida. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mérito a las consideraciones que se expondrán, estimará la pretensión, anulando el acto impugnado, con el alcance que se dirá. II) Aspecto formal y alcance del fallo En cuanto a los presupuestos de la pretensión anulatoria, cabe señalar que se produjo, en forma correcta, el agotamiento de la vía administrativa y que la demanda fue presentada en el plazo legal, sometido a caducidad que -desde luego- no se configuró. En tal sentido, cabe tener en cuenta las siguientes actuaciones: el actor fue notificado del acto que dice agraviarle el 26 de agosto de 2019 (fs. 54 vto. AA); interpuso recursos de revocación y jerárquico (fs. 69 y ss. AA); acaeció la denegatoria ficta el 20 de marzo de 2020; el 15 de mayo de 2020 presentó la demanda de nulidad en el plazo legal correspondiente (nota de cargo, fs. 22). En lo que concierne al segundo aspecto mencionado en el título, esto es, el alcance del fallo, cabe considerar la actuación de la Administración y la consecuente resolución de esta Sede. Conforme consta en autos, el BPS procedió a otorgar la prestación solicitada con fecha 23 de diciembre de 2020 (Resolución No. AP324/2020, fs. 107). Si bien la causa no fue clausurada (Resolución No. 143/2022 de este tribunal, fs. 120), por no haberse revocado el acto originario, el agravio del actor se redujo al período que medió entre la resolución objeto de este proceso (DP 55/2019, notificada el 26 de agosto de 2019) y el dictado del acto que le otorgó la pensión del 23 de diciembre de 2020. Resulta, pues, claro que el interés del actor pervive por el período mencionado, al no haberse revocado por razones de legalidad el acto administrativo. III) Respecto del mérito de la cuestión Dos son los temas jurídicos que corresponde dilucidar para decidir la procedencia o no de la pretensión. Por un lado, el alcance del art. 43 de la Ley No. 16.713, sobre el sujeto beneficiario. Por otro, la incidencia que sobre este concepto cabe reconocer (o no) al proceder de la Administración, al dictar normas infra-legales que lo acotan, lo que -cabe anticipar- luce indebido e ilegítimo. A juicio del Tribunal, al haber sido probado que el solicitante padece incapacidad laboral permanente para toda tarea y que carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, corresponde a derecho que se anule la resolución del BPS. De acuerdo con lo dispuesto en el art. 43 de la Ley No. 16.713: “Será beneficiario de la pensión a la vejez e invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y tenga setenta años de edad o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta para todo trabajo remunerado.”. En el caso y según consta en la motivación del acto impugnado, el BPS consideró que el actor no tenía derecho al beneficio solicitado por no carecer de recursos para subvenir a sus necesidades vitales. Lo referido se fundó en la apreciación que hicieron los inspectores, quienes afirmaron que el hermano del actor, William, también convivía con el titular y, por ello, se estarían superando los topes establecidos (fs. 38 vto. AA). Asimismo, fue dictaminado por peritaje médico del organismo previsional que el titular configura una incapacidad física, permanente, para toda tarea, con un grado de discapacidad común, con porcentaje de Baremo de 81,75%, a partir de 28/4/2018 (fs. 51 vto. AA). Si bien el actor insiste en este proceso en que su hermano William no convive en su domicilio, la prueba diligenciada infolios (inspección judicial, fs. 88-90), concluye lo contrario. Ahora bien, no es este extremo, ni tampoco la calificación de la discapacidad como común o severa, lo que determina la resolución que se adopta, sino, tal como releva la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, la ilegítima consideración de topes en los ingresos del núcleo. Consta a fs. 38 de los antecedentes administrativos que la Administración consideró los ingresos de convivientes aplicándole un tope que, según se explica en la contestación de la demanda, refiere a lo establecido en Circular No. 3783 de 8/1/86, que comunica Resolución No. 3541/985 y posterior Comunicado No. 123/994 (fs. 19). La legalidad de considerar los ingresos de los familiares obligados con sujeción a topes ha sido objeto de cuestionamiento en la jurisprudencia del Tribunal (sentencias Nos. 555/2009, 435/2015, 821/2016, entre varias otras), lo que ha sido decidido en forma exactamente igual desde hace varias décadas. Así, corresponde tener presente lo expresado por el Tribunal en sentencia No. 555/2009 por resultar de plena aplicación al caso: “la contienda planteada se centra en valorar la condición socio-económica del accionante en los términos del art. 43 de la ley 16.713, como circunstancia relacionada con su reclamo de ser beneficiado con una pensión por invalidez. En ese orden, cabe subrayar desde ya que la ley no requiere que la persona solicitante del beneficio se encuentre en situación de indigencia o pobreza extrema, como lo ha dejado sentado el Cuerpo en anteriores decisiones (Cf. sentencias Nos. 391/03 y 628/04).” “La norma meramente requiere que la persona carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y que tenga más de setenta años de edad, o, en cualquier edad, que esté incapacitada en forma absoluta para todo trabajo remunerado.” (Cf. sentencia No. 435/2015). En lo que refiere al concepto de necesidades vitales expresó la sentencia No. 53/2016: “se trata de una noción por la que se impone el realizar un análisis de las condiciones socioeconómicas del administrado a fin de determinar razonablemente si puede o no proveer a sus necesidades vitales.” Por ende, el punto medular se ciñe a acreditar si el actor tiene o no recursos suficientes para satisfacer, siquiera mínimamente, sus necesidades vitales”. “El Tribunal concluye que el acto resistido deviene ilegítimo al fundarse en una valoración indebida de las condiciones socio- económicas del reclamante, quien ciertamente se encuentra en las descriptas en el Art. 43 de la Ley 16.713, lo cual le ubica como beneficiario de la prestación asistencial no contributiva por invalidez que solicitara. En efecto, la citada norma meramente requiere que la persona carezca de recursos para subvenir sus necesidades vitales, y que esté incapacitada en forma absoluta para todo trabajo remunerado.” (Sentencia 555/2009 publicada en Revista Derecho Laboral, T. LV, No. 248, Octubre-Diciembre 2012, págs. 775-782 con el comentario de Gabriel SALSAMENDI titulado: “Requisitos para la percepción de la pensión por invalidez (art. 43 de la Ley 16.713)”. (También en doctrina LÓPEZ LÓPEZ, Adriana: “Prestaciones que brinda el sistema. Jubilaciones. Causales jubilatorias” en AA. VV: “Temas Jubilatorios”, Grupo de Investigación de Seguridad Social, Comisión Sectorial de Educación Permanente, Facultad de Derecho, Universidad de la República, Montevideo, 2006, págs. 85 a 88). De este modo, la única exigencia legal es la circunstancia de no poder subvenir a las necesidades vitales, independientemente de los montos establecidos por acto administrativo general del BPS, que por carecer de potestad reglamentaria, no resulta legítimamente aplicable. En este sentido, cabe referir la constante jurisprudencia del Cuerpo, que, en el último pronunciamiento sobre la temática, dijo (sentencia No. 490/22): "Los topes a los que alude la Administración a efectos de evaluar la percepción del beneficio emergen de la RD 4-19/2013. Tal disposición reglamentaria, en lo que refiere a la carencia de ingresos suficientes, toma en cuenta no solo los propios del eventual beneficiario, sino también los de los familiares obligados a servir alimentos. Sobre este extremo, cabe apuntar que la obligación de servir alimentos por parte de los familiares no proviene de la mentada disposición reglamentaria, sino de disposiciones del Código Civil y de los principios sobre los cuales se edifica el derecho a los alimentos. Sin embargo, lo que sí resulta a todas luces ilegítimo es pretender, mediante reglamentación, establecer topes que no surgen previstos en la norma legal y que a estar a sus previsiones, resultan irrisorios. Sobre este punto, el Tribunal ha señalado: “...cabe descartar el criterio postulado por el Ente demandado sobre la posibilidad de objetar el acceso al beneficio prestacional en función de topes de ingresos previstos en reglamentos internos del Organismo. A juicio de la Sede, el art. 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el art. 168, numeral 4º de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7 de la Ley No. 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir el derecho del solicitante consagrado en la Ley, mediante topes elaborados con carácter general que desatienden la realidad que cabe considerar caso a caso, en función de la situación socio-económica del peticionante” (Cf. sentencia No. 434/2017). Por todo lo anterior, estima la Corporación que el acto encausado resulta ilegítimo, al fundarse en una apreciación o valoración apartada de la real condición socio-económica del reclamante." Así, considerando la situación socio-económica del hogar del actor (calificada de nivel precario correspondiente a bajos recursos, según inspección judicial de fs. 90) aunque igualmente no cuestionada por la Administración sino en relación a los ingresos del núcleo por encima de topes ilegalmente establecidos, no permite sostener que sea suficiente para subvenir a las necesidades vitales a que alude el art. 43 de la Ley No. 16.713. En consecuencia, la decisión administrativa es contraria a la norma legal, inficionando el acto que se procesa, situación que deriva en la recepción de la pretensión de anulación del acto impugnado en los términos referidos al comienzo. FALLA : Anúlase el acto impugnado, con el alcance mencionado, sin especiales condenas procesales. Oportunamente, devuélvanse lo antecedentes administrativos agregados y; archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).