Sentencia Definitiva N° 131/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de mayo de 2023. No. 131 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROCHA ARRUDA, MARÍA DEL CARMEN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 432/2020). RESULTANDO : I) A fs. 4 y siguientes, compareció María del Carmen Rocha, pretendiendo la nulidad de la Resolución No. 03-936-2019-2233, de fecha 6 de agosto de 2019, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas de la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (BPS). Resolución que denegó la pensión solicitada por la compareciente al amparo de la Ley No. 19.039. Expuso que, el día 14 de mayo del año 2016, su esposo el Sr. Nelson Álvarez, fue víctima de un delito de homicidio en ocasión de rapiña en su hogar ubicado en la calle Tomás Burgeño 4694 Esq. Possolo, del barrio Las Acacias, en la ciudad de Montevideo. Domicilio donde habían conformado su hogar hace 32 años, eran conocidos y queridos por todos los vecinos y comerciantes de la zona. Expresó que hacía más de 20 años que el Sr. Nelson Álvarez, había instalado dentro de esa casa una distribuidora de todo tipo de bebidas, quesos, fiambres y productos afines, que repartía y vendía al por mayor en su camioneta y al por menos en la finca, en intensas jornadas que arrancaban a las 7 de la mañana y terminaban a las 18 horas, sin perjuicio de esporádicas ventas fuera de horario y en fines de semana, especialmente en fechas festivas. Indicó que, el sábado previo al domingo 15 de mayo de 2016, fecha del Día de la Madre, el Sr. Nelson Álvarez acompañó a su esposa a la parada alrededor de las 17 horas para volver a su hogar y seguir vendiendo. Debido a que un sábado los bancos están cerrados, había acumulado una gran cantidad de dinero por las ventas realizadas desde el final del viernes hasta ese momento. Afirmó que de los autos caratulados “ÁLVAREZ VÁZQUEZ, NELSON CARLOS. Muerte Violenta (Homicidio)” IUE 98-254/2016, surgen elementos característicos de una rapiña con resultado muerte. Consecuencia de lo cual, quedó devastada psicológicamente y sin el ingreso proveniente de lo que el marido obtenía en la distribuidora, motivo por el cual, con fecha 17 de agosto de 2016, solicitó una pensión al amparo de la Ley No. 19.039 que crea una pensión para las víctimas de delitos violentos, formándose el correspondiente expediente administrativo No. 2016-28-1-101296. El día 28 de setiembre de 2018, con una dilación inobjetable (más de 2 años después de solicitada) la Comisión Asesora de la Ley No. 19.039 expresa que, a través de la documentación disponible, no se puede constatar que la muerte haya sido en ocasión de rapiña. Lo que nuevamente es indicado con fecha 19 de diciembre de 2018, manifestando que no es posible confirmar que la muerte ocurrió en ocasión de delito de rapiña, copamiento o secuestro. Dictándose, finalmente el día 6 de agosto de 2019, la Resolución No. 03-936-2019-2233. Se agravió indicando que la impugnada no se encuentra debidamente fundada. No quedaron explicitadas las razones de la Administración para dictar dicho acto, la ausencia de motivación además impide al administrado el correcto ejercicio de su legítimo derecho de defensa. Asimismo, sostuvo que, lo ocurrido el 14 de mayo de 2016 se encuentra comprendido en el hecho generador previsto en el art. 3º de la Ley No. 19.039, en su redacción original. El hecho generador no requiere una sentencia penal ejecutoriada para configurarse. Sostuvo que, la verdad material, principio recogido en el lit. D del art. 2º del Decreto No. 500/991, indica que el Sr. Nelson Álvarez fue víctima de un homicidio en ocasión de rapiña. Esto surge del expediente penal, más allá de que no se logró dar con los autores del homicidio y por tanto no se pudo esclarecer hasta el momento. Debiendo interpretarse la norma, en caso de duda, utilizando el principio “pro-homine” porque la indemnización de los daños a las víctimas de delitos es una cuestión de Derechos Humanos y por ser de esta naturaleza no son admisibles interpretaciones restrictivas en contra de las personas que las normas buscan tutelar. II) De la demanda se confirió traslado al BPS, dispuesto por Decreto No. 5224/2020 (fs. 15). Con fecha 5 de octubre de 2020, compareció el representante del BPS a solicitar prórroga del plazo para contestar demanda (fs. 17), la que le fue concedida a través de Decreto No. 6542/2020 (fs. 19), compareciendo a contestar la demanda el día 23 de octubre de 2020 (fs. 20-26). En lo medular, sostuvo que la Comisión Asesora de la Ley No. 19.039 del BPS, determinó que de acuerdo a la documentación aportada no surge acreditado que el delito se encuentre dentro de los alcances del art. 3º de la Ley y sugiere denegar el beneficio solicitado. Sostuvo que, la normativa aplicable respecto de la prestación pretendida por la actora (arts. 1, 3 y 5 de la Ley No. 19.039) es clara, en cuanto a que deben reunirse todos los presupuestos en ella recogidos para que se tenga derecho a pensión. Además, debe acreditar que el homicidio se produjo en ocasión de los delitos de rapiña, copamiento o secuestro. La norma es expresamente restrictiva, enumerando en forma taxativa los delitos que generan derecho a la prestación solicitada. Manifestó que, en el caso de autos, es evidente que no se cumplen los requisitos necesarios para que se genere el derecho a pensión por lo que el accionar del BPS, denegando la prestación, se ajusta plenamente a Derecho. La competencia para determinar la existencia del hecho generador está expresamente determinada por la normativa vigente y reside en la Comisión Asesora creada por el Decreto No. 158/013. Dicha comisión analiza y determina si el hecho que generó el fallecimiento o la incapacidad, se encuentra comprendido en el art. 3 de la Ley en cuestión. Por último, defendió la motivación del acto cuestionado, afirmó que esta surge del análisis de los antecedentes administrativos. III) Por Decreto No. 7377/2020, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura a prueba del proceso por 60 días (fs. 27), agregándose antecedes administrativos en 299 fojas y produciéndose la prueba que fue agregada de fs. 32 a fs. 87. y por cuerda testimonio del Expediente IUE 98-254/2016 (en 267 fs.). IV) Alegaron las partes por su orden, la actora a fs. 95- 98 y la demandada a fs. 91-93. V) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante Dictamen No. 266/2022 (fs.101-102 vta.), aconsejando rechazar la demanda y confirmar el acto en proceso. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto No. 3055/2022 (fs. 104), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo pase a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La actora promovió acción de nulidad contra la Resolución No. 03- 936-2019-2233, de fecha 6 de agosto de 2019, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas de la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social (BPS) por la que denegó la pensión solicitada por la compareciente al amparo de la Ley No. 19.039 (fs. 249 vto.-250 A.A. en 299 fs.). Dicha Resolución le fue notificada personalmente a la compareciente el día 6 de setiembre de 2019 (fs. 251 vto. A.A. en 299 fs.). Con fecha 16 de setiembre de 2019, la actora interpone, en tiempo y forma, los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 253-257 A.A. en 299 fs.). La vía administrativa se agotó en forma ficta el día 13 de abril de 2020, tras el transcurso de 200 días, desde la interposición de los recursos administrativos de revocación y jerárquico, sin que existiera un pronunciamiento expreso respecto del último de estos (Cfme. art. 5º Ley No. 15.869, en redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La acción de nulidad se presentó en tiempo hábil con fecha 10 de agosto de 2020 (Cfme. nota de cargo de fs. 4 infolios). Considerando la feria jurisdiccional extraordinaria dispuesta por la Ley No. 19.879 y las Acordadas del TCA Nos. 8, 9 y 10 del año 2020. II) En lo que refiere al aspecto sustancial del asunto, el Tribunal entiende que el BPS actuó conforme a Derecho en base a los fundamentos que se pasan a exponer. En primer lugar, surge de las actuaciones administrativas que, con fecha 17 de agosto de 2016, la Sra. María del Carmen Rocha, solicitó ante el BPS pensión al amparo de la Ley No. 19.039 (fs. 220 en 299 fs.). Dicha solicitud fue estudiada por la Comisión Asesora del BPS, que resolvió que no surge acreditado que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro del alcance del Art. 3º de la Ley No. 19.039 (fs. 237 vto. en 299 fs.). Comisión que, con fecha 19 de diciembre de 2018, tras el análisis de la vista evacuada por la compareciente, vuelve a ratificar su decisión, aclarando que no es posible confirmar que el homicidio ocurrió “en ocasión de delitos de rapiña, copamiento o secuestro” (fs. 245 A.A. en 299 fs.). El art. 3º de la Ley No. 19.039, en la redacción vigente al momento de fallecimiento del Sr. Nelson Álvarez (-14/05/2016-, conforme informe a fs. 112 A.A. en 299 fs.), establecía lo siguiente: (Hecho generador de la prestación).- Cuando ocurriere, dentro del territorio nacional, un homicidio en ocasión de delitos de rapiña, copamiento o secuestro o cuando una persona resulte incapacitada en forma absoluta para todo trabajo, por haber sido víctima, dentro del territorio nacional, de cualquiera de los delitos referidos anteriormente, se generará derecho a la pensión creada por el artículo 1° de esta ley, siempre y cuando la víctima no sea el autor, coautor o cómplice del delito y tenga residencia en el país”. En el caso, sin perjuicio de la interpretación de los hechos y calificación jurídica realizada por la parte actora, no se comprobó que el homicidio haya sido en ocasión de delitos de rapiña, copamiento o secuestro, como lo exige la norma para el acceso a la prestación solicitada. En este sentido, la Administración, para emitir su pronunciamiento, consideró la prueba técnica producida en la investigación del insuceso, como lo fue el informe técnico de la Dirección Nacional de Policía Científica del Ministerio del Interior, de fecha 14 de mayo de 2016, donde se concluye que “De acuerdo a los indicios y evidencias halladas en la escena del hecho y en el cuerpo del fallecido, se pudo establecer que el hecho investigado se trata de una Muerte Violenta de etiología Homicida ” (fs.111-114). Informe también presente en el expediente agregado “IUE 98- 254/2016. ALVAREZ VAZQUEZ, NELSON. Su fallecimiento” (fs.109 y ss. Carpeta Rosada). Actuaciones que tienen el carácter de presumario y que fueron consideradas por la Administración para negar el acceso a la pensión. El Tribunal entiende que el proceder de la Administración se encuentra ajustado a Derecho, la situación de hecho concreta fue correctamente analizada y calificado por parte de la Comisión Técnica del BPS, encontrándose debidamente motivado en la prueba técnica producida en los autos agregados “IUE 98-254/2016. ÁLVAREZ VÁZQUEZ, NELSON. Su fallecimiento”. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (d.). Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rossi DISCORDE: Anulo, por acoger el agravio relativo a que el acto adolece de una motivación insuficiente. La Sra. María del Carmen ROCHA con fecha 17.8.2016 compareció ante las oficinas de la Administración demandada, a fin de solicitar el otorgamiento de una pensión como víctima de delitos violentos en el marco de la Ley No. 19.039 de 28 de diciembre de 2012 (fs. 219 y ss. de los AA). Lo anterior como consecuencia del lamentable evento que tuvo lugar el 14.5.2016, cuando el Sr. Nelson ÁLVAREZ -su esposo- fuera víctima de un delito de homicidio en ocasión de rapiña en su domicilio, donde, además, desarrollaba un negocio vinculado a la venta de alimentos. El 26.9.2018 reunida la Comisión Asesora de la Ley No. 19.039 estimó que, la documentación aportada no acreditaba suficientemente que “el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del Art. 3° de la mencionada norma legal” (fs. 237 vto. de los AA); por lo cual se confirió vista a la solicitante, la que resultó evacuada con fecha 23.11.2018. En dicha oportunidad la hoy actora señaló que el caso evidenció con claridad el “despliegue de todas las conductas requeridas por la figura de la rapiña, a los efectos de su consumación” (art. 344 del Código Penal) por lo cual, encuadraba en el hecho generador de la pensión, específicamente por resultar de “homicidio en ocasión de rapiña” (fs. 241 y ss. de los AA). El 19.12.2018 volvió a reunirse la Comisión Asesora de la Ley No. 19.039, donde y a partir de lo anterior en un escueto informe dio cuenta que atento a los descargos presentados por la Sra. ROCHA “se procedió a un nuevo análisis de la situación, concluyendo que de la documentación analizada no surgen pruebas que permitan determinar que el delito acaecido se encuentre comprendido dentro de los alcances del Art. 3° de la Ley No. 19.039, de fecha 28/12/2012”. Por lo cual estimó que: “No es posible confirmar que ocurrió “en ocasión de delitos de rapiña copamiento o secuestro”; para aconsejar resolver “denegar el beneficio solicitado” (fs. 245 de los AA). Fue así que con fecha 6.8.2019 se dictó el acto resistido por parte de la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS. En el mismo haciéndose eco de los antecedentes arriba reseñados, resolvió declarar que la Sra. ROCHA no tenía derecho a lo solicitado, por cuanto no se acreditó que el caso se encontrara dentro de los alcances del multicitado art. 3 de la Ley No. 19.039 (fs. 249 vto. y 250 de los AA). Pues bien, en su demanda la actora se agravió en primer término por considerar que la resolución adolece de un vicio formal por cuanto “no se encuentra suficientemente motivada ni al momento de formación de la voluntad ni al momento de perfección de la misma” (fs. 6 infolios). Considero que le asiste razón sobre el punto. En primer término y sin dejar de notar que a fs. 193 de los antecedentes administrativos consta que como representantes de la Comisión Asesora comparecieron la Dra. ACUÑA y el Dr. DÍAZ, a fin de solicitar el testimonio de las resultancias judiciales al Juez Letrado de 1a. Instancia de 20° Turno (las cuales resultaron agregadas), basta observar los informes que cimentaron la denegatoria a la petición, para relevar que no existe constancia de un análisis fundado y previo a la decisión que la actora cuestiona. Como explica DELPIAZZO: “Desde el punto de vista del procedimiento, la motivación de las decisiones contribuye a garantizar la vigencia de los principios de juridicidad, razonabilidad y debido proceso, por lo que debe ser suficiente, y para ello, debe referir ineludiblemente y en forma clara a los hechos y fundamentos de Derecho tenidos en cuenta para adoptarla, a la vez que dar cuenta del razonamiento que se ha seguido a tal efecto” (DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo General y Especial Tomo I Parte General Vol. 1. La Ley. 2022. Pág. 374). En el caso entonces considero que lo anterior no se verificó debidamente, lo cual por sí mismo determina que el agravio resulte de recibo. En segundo término, cabe agregar que la motivación del acto, resultaba central a fin de comprender el razonamiento de la Administración para concluir el trámite en el sentido que lo hizo. Lo anterior desde que los ámbitos penal y administrativo son diferentes y deben desarrollarse con autonomía, porque no podría en estos casos (como tampoco ocurre en los procedimientos disciplinarios) enlazarse o espejarse sin más, las resultancias judiciales a la decisión administrativa sobre una petición de materia prestacional. Finalmente, si bien la Administración al contestar destaca el informe agregado a fs. 290 vto. y siguientes de los antecedentes administrativos, corresponde señalar que el mismo se produjo con fecha 11.10.2019. Es decir, fue emitido ya en la etapa recursiva y va de suyo que a posteriori del dictado del acto encausado (6.8.2019), lo que determina calificarlo de motivación ex post facto o superviniente, que por su calidad resulta inhábil para sanear el vicio originario. Así lo ha sostenido el Tribunal en la Sentencia No. 9/2015 (y más recientemente en las Sentencias Nros. 959/2022, 326/2022, 223/2021 , entre otras). En dicho fallo se sostuvo que: “Ahora bien; tales fundamentos fueron brindados con posterioridad al dictado del acto resistido, de modo que cuando la voluntad del órgano se expresó, la misma se hizo sin la adecuada y previa fundamentación. Se trata de una motivación ex post facto, inhábil para sanear el vicio original. Enseña ROTONDO, en referencia a la motivación del acto administrativo, que la misma “Puede ser escueta, en tanto reúna los caracteres de “idónea y suficiente” (…); también expresarse simultáneamente con el acto o ser anterior a él, pero nunca posterior porque se trasladaría el problema al saneamiento del acto. No es, pues, un problema de forma sino de que exista una fundamentación congruente (los motivos, normas, razones indicadas deben aparecer como premisas de las que se extraiga la conclusión que es la decisión) y exacta (las razones de derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deben ser ciertos)” (Cfme. ROTONDO, Felipe: Manual de Derecho Administrativo, Del Foro, Montevideo, 2009, págs. 329-330). Por su parte, en otro aporte doctrinario referido a la motivación, expresa la Dra. PÉREZ BENECH: “Con frecuencia, cuando se interponen los recursos pertinentes contra un acto administrativo que no fue suficientemente motivado (en el propio acto o en sus antecedentes), la Administración, al resolver los recursos interpuestos, expresa los fundamentos del acto o agrega otros que no fueron manifestados con anterioridad, de modo que introduce nuevos elementos que harían, en lo sustancial, admisible la motivación como suficiente y adecuada (más allá de otros vicios de forma o de fondo de que pudiera adolecer el acto). Sin embargo, estos fundamentos o motivación expresados "ex post facto", luego de dictado el acto original que fuera recurrido, no resultan idóneos para subsanar el vicio originario, por lo que el Tribunal en tales casos ha considerado ilegítimo al acto de todos modos, aun teniendo a la vista la motivación expresada con posterioridad al acto, de la que surjan claramente expresados los fundamentos del mismo. Esta solución, sostenida en forma constante en múltiples fallos del Tribunal se apoya en la doctrina especializada, destacándose entre ella a MARIENHOFF . Dicho autor sostiene la tesis de la inadmisibilidad de la motivación "ex post-facto", es decir, que la motivación sucesiva o a posteriori no es aceptable a efectos de sanear el vicio original. Resultan particularmente relevantes, a nuestro entender, los fundamentos por los que el autor (y el Tribunal, al hacer caudal de dicha tesis) sostiene esta premisa, expresando que "en la vía administrativa el interesado quedó totalmente desamparado al ignorar y, por lo tanto desconocer, los fundamentos del acto, el que, en consecuencia, no pudo controvertir o no pudo hacerlo útilmente al desconocer la fundamentación del mismo". De acuerdo a lo expresado, se sostiene en definitiva que la omisión de incluir los fundamentos en el propio acto o con anterioridad al mismo (es decir, en forma anterior o concomitante), ha vulnerado el derecho de defensa del administrado, y por tanto, se ha transgredido una de las finalidades de la exigencia de motivar adecuadamente los actos administrativos.” (Cfme. PÉREZ BENECH, Viviana: “Motivación del acto administrativo: análisis de los criterios jurisprudenciales y admisibilidad de su omisión alegando reserva de las actuaciones.”, LJU, T. 139, 2009, en especial, págs. D-132 y D-133). En suma, la motivación posterior no subsana la grave irregularidad señalada, por lo que el acto impugnado resulta nulo en virtud de la insuficiencia e incongruencia de su motivación. X) En definitiva, el acogimiento del agravio referido a la ausencia e incongruencia de motivación determina que deba ampararse por tal razón la demanda incoada, no resultando posible en el caso tomar posición sobre los restantes agravios expresados por la actora, pues justamente la ausencia de motivación clara y suficiente impide conocer con exactitud no solo la fundamentación sino incluso el alcance del acto impugnado”. En suma, por las razones antedichas concluyo en que corresponde anular el acto de marras.