Sentencia Definitiva N° 130/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de mayo de 2023. No. 130 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BISTER, CARLOS con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad” (Ficha No. 766/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 7 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 476, de fecha 29 de diciembre de 2017, dictada por el Director de los Servicios Jurídicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por la que se aplicó al Sr. Carlos Bister una sanción de 61,16 UR por haber trasladado 88 vacunos desde un establecimiento de su propiedad ubicado en el Departamento de Tacuarembó a otro establecimiento ubicado en el Departamento de Colonia, también de su propiedad, constatándose presencia de garrapatas, vivas y muertas, lo que fue calificado como grave (infracción a lo previsto en el artículo 9 de la Ley 18.268 y Decreto Reglamentario 9/010), por lo que se impuso la sanción prevista en el literal c) del artículo 20 de la ley citada (fs. 39 A.A.). El actor afirmó que el acto adolece de vicios formales porque no se le otorgó vista previa. Así, dijo que surge del Informe, de fecha 7 de noviembre de 2018, del Servicio Departamental de Tacuarembó que éste indicó que se debió notificar al actor en su domicilio de la ciudad de Montevideo, porque la firma Carlos Bister no cuenta más con predio ganadero en el Departamento (fs. 41 A.A.); esto el actor lo estima acertado desde que enajenó su establecimiento en 2016. Por tanto, sostuvo que las notificaciones realizadas con anterioridad a noviembre de 2018, si es que se realizaron, fueron erróneas porque no era ese su domicilio, lo que implicó que se viera cercenado su derecho de defensa, incumpliéndose las garantías del debido proceso. Entendió que, advertida la Administración del error, debió anular la Resolución y conferir vista, todo lo que no hizo. Recién a fines de 2018 se ordenó notificarle en su actual domicilio. Adicionalmente, indicó que surge que las inscripciones de DICOSE Nos. 180512241 y 0406618457 pertenecen a Carlos Bister y no a Carlos Biester. El expediente administrativo se dirigió contra Carlos Bister pero la Resolución y sanción refiere a Carlos Biester y la notificación en Plaza Independencia 376/2 de Montevideo, se realizó a Carlos Biester. No obstante, el actor en honor a la buena fe, se presentó y advirtió el error incurrido a la Administración para que lo subsanara. Adujo que de lo expuesto queda de manifiesto que no se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 66 de la Carta y 76 del Decreto No. 500/991. En cuanto a las razones de fondo, arguyó que hay inexistencia de responsabilidad de su parte, quien cumplió con la normativa vigente en la materia, actuando siempre con la diligencia debida por lo que si los vacunos contrajeron garrapatas se debió a razones ajenas a su voluntad. Y ello porque no trasladó a los vacunos en forma personal, sino que contrató un servicio de transporte como se desprende de los Certificados de Transporte; antes de procederse al traslado de los animales, el actor contrató los servicios profesionales del veterinario Dr. Alves que certificó que el ganado se encontraba libre de garrapata, expidiéndose el certificado de Despacho de Tropa; y una vez que el ganado arribó al campo de Colonia se constató la existencia de unas pocas garrapatas lo que fue puesto en conocimiento de las autoridades por parte de Bíster lo que demostró su diligencia. Si los animales fueron certificados como libre de garrapatas al salir de Tacuarembó significa que las garrapatas las adquirieron en el camión de traslado, propiedad del transportista. Es por ello entendió que no debe responder por hecho de un tercero o por caso fortuito o fuerza mayor. Postuló que el acto resistido carece de fundamentos porque no explica por qué se considera la infracción como grave y se fija la multa en ese monto. También alegó exceso en la sanción porque el artículo 285 de la Ley No. 16.736 establece una graduación de las sanciones a aplicar y sin perjuicio de entender que no tuvo una conducta que amerite sanción, la misma resulta excesiva por su falta de antecedentes. De haber existido mérito para sancionar, la misma debió calificarse de leve, aplicando sólo apercibimiento. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. Flavia Braida -en representación del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca- compareció a fojas 21 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. La demandada expresó que no hubo vicio de forma porque se otorgó, el 31 de agosto de 2015, una primera vista (fs. 9 A.A.) del Informe de Dr. Strasser, noticiándose el Sr. José María Dutra, administrador del Sr. Bister en el establecimiento de Tacuarembó. Este agregó plan de erradicación de plaga efectuado por el Dr. Alves, el 13 agosto de 2015 (fs. 10 y 11 A.A.). Por tanto, tomó conocimiento de las actuaciones antes del dictado de la Resolución resistida. Con fecha 6 de mayo de 2016, la Escribana Borges indicó que la actora incurrió en la falta descripta por el artículo 9 de la Ley 18.268 y Decreto Reglamentario 9/010, informe del que se confirió vista volviendo a notificarse al Sr. Dutra (fs. 30 A.A.) en representación de la empresa, no evacuándola. Si bien el accionante dijo haber enajenado el establecimiento de Tacuarembó, la última notificación se realizó el 18 de agosto de 2016 por lo que no puede sostenerse la posición del actor en cuanto a que las notificaciones anteriores a la fecha en que le fue notificado el acto resistido fueron irregulares o no existieron. Tampoco es de recibo el error tipográfico que alegó porque el sancionado se encuentra debidamente identificado con su número DICOSE y sus establecimientos ganaderos. Negó la existencia de vicios de fondo. En cuanto a la responsabilidad que se le imputa surge que el Sr. Bister no cumplió con la normativa y no actuó con la diligencia debida y ello porque de acuerdo a los antecedentes administrativos, las garrapatas se encontraban en el ganado antes de su transporte, de acuerdo a las manifestaciones del Encargado del Establecimiento al evacuar la vista, el 7 de setiembre de 2015 (fs. 10 A.A.) y dadas dichas manifestaciones es de aplicación en la especie, la teoría del acto propio. Mal puede entenderse que, si en el establecimiento de Tacuarembó ya existía la parasitosis, los vacunos transportados a Colonia se infectaran en el trayecto y por responsabilidad del transportista. Y es claro que el veterinario Dr. Alves – quien también fue sancionado -, conocía la situación porque fue él quien presentó el plan de mitigación. Alegó que el actor incurrió en error al ingresar ganado con garrapata desde la calle al establecimiento sin dar aviso al servicio Oficial y no extremó cuidados al revisar las 88 reses que trasladó al Departamento de Colonia, zona declarada libre de parasitosis. La posición de la actora en cuanto a la contaminación en el traslado cayó con el Informe de la Dra. Corujo, el que indica que las muestras de garrapata encontradas en la revisión de DILAVE, eran adultos de 20 días por lo que es imposible que hubieran sido infectados durante el traslado. Se descartó intencionalidad de la parte actora, ya que se estaría autoperjudicando, pero sí hubo falta de diligencia. En relación a la proporcionalidad, el Departamento de Programas Sanitarios de la Dirección General de Servicios Ganaderos determinó que la falta era grave no siendo el monto caprichoso sino ajustado a los parámetros del artículo 20 literal E que establece para los animales en tránsito con garrapata la aplicación de 33 UR más 0,32 UR por cada animal (en la especie 88). Finalmente, sostuvo que el acto fue debidamente motivado, y la voluntad de la administración se ve reflejada no sólo en el acto resistido sino en los antecedentes que le precedieron. En definitiva, abogó por la confirmación de la Resolución hostilizada. III) La parte demandada alegó de bien probado a fs. 97 a 101. IV) Oída la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 430/2022, fs.104 y ss.) aconsejó desestimar la presente demanda y en su mérito, confirmar el acto en proceso. V) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El acto impugnado fue notificado al Sr. Bister, el 27 de febrero de 2019 (fs. 42 A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 8 de marzo de 2019 (fs. 47 y 48 A.A.). No habiéndose expedido la Administración, la denegatoria ficta se configuró el 1 de octubre 2019. El 15 de noviembre de 2019, se entabló tempestivamente la demanda anulatoria (fs. 7 y ss.). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Consta de la documentación anexada a fs. 2 y ss. de los antecedentes administrativos, que el 5 de agosto de 2015, una tropa de 88 vacunos propiedad del actor, fue trasladada desde un establecimiento en Tacuarembó a otro en Colonia, ambos de titularidad del Sr. Bister, detectándose por parte de la Dirección de Sanidad Animal, la presencia de garrapatas vivas y muertas. Por actuación de 20 de agosto de 2015 (fs. 9 A.A.), el Encargado del Servicio Ganadero Zonal Colonia, remitió las actuaciones a la Jefatura del Servicio Ganadero Zonal Tacuarembó con fotocopia del informe de DI.LA.VE., guía de tránsito y certificado de despacho de tropa correspondiente. Se consignó que deberá procederse a notificar a la firma Carlos Bister, DI.CO.SE. 180512241, paraje Piedra Sola, por la detección de garrapatas indicada. El 31 de agosto de 2015, se notificó a la firma, en la persona de su Administrador, según consta a fs. 9 de las actuaciones administrativas. Con fecha 7 de setiembre de 2015, se presentó el Administrador y Encargado del Establecimiento, José Ma. Dutra Da Silveira, formulando descargos. Así expuso: “(…) 1) en el establecimiento no había garrapata hace 18 años. 2) Debido a que en la calle pastoreaba una tropa que tenía garrapata, nosotros para evitar la diseminación de la misma procedimos a introducirla al establecimiento y vacunarla. Pensamos que debido a eso se infestó el campo. 3) Inmediatamente de enterarnos de la infestación de garrapata se ideó un plan de erradicación, el cual fue presentado y aprobado en el MGAP de Tacuarembó y ya está en marcha”. (fs. 10 A.A.). División Sanidad Animal informó con fecha 21 de setiembre de 2015 y 8 de octubre de 2015 (fs. 12 y 14, respectivamente A.A.), expresando en lo medular: “- Incurrieron en el error de ingresar ganado con garrapata desde la calle sin dar aviso al Servicio Oficial. -dada esta situación deberían de haber extremado los cuidados al revisar el ganado que vendría a Colonia, zona libre del parásito. - en documentación verificada desde el 2011, que se disponen en la oficina, el Sr. Carlos Bister trae ganado de su propiedad desde Tacuarembó, del mismo predio, no encontrándose garrapata por parte de estos servicios”. El Departamento Campo, con fecha 24 de noviembre de 2015, informó que entiende que debe sancionarse a la firma Carlos Bister, por tránsito de animales con garrapata a zona limpia de parásito y que la falta es considerada grave. Lo propio entiende respecto al Dr. Luis E. Alves, médico veterinario, por la certificación de un despacho de tropa con garrapata. La falta es también considerada grave. Ambos no registran antecedentes. (fs. 16 A.A.). Ello fue compartido por la Dra. Luengo, del Programa Sanitario, en igual fecha; y también por el Encargado del Departamento, con fecha 25 de noviembre de 2015 (fs. 17 y 17 vto. A.A., respectivamente). Luego de diferentes pasajes internos, el 6 de mayo de 2016, se emitió Informe por parte del Departamento de Asesoramiento y Contralor Normativo. Se indicó que el actor infringió lo establecido en el artículo 9 de la Ley No. 18.268 y su Decreto Reglamentario No. 9/010, siendo de aplicación la sanción dispuesta en el literal E) del artículo 90 de la primera Ley citada (fs. 27 A.A.). El 8 de junio de 2016 se dispuso dar vista de las actuaciones (fs. 29), notificándose a la parte actora, el 18 de agosto de 2016, en la persona de su Administrador (por poder), según emerge a fs. 30 de los antecedentes administrativos. El 7 de setiembre de 2016, se consignó que no fueron presentados descargos por la firma interesada, por lo que se dispuso elevar las actuaciones a División Sanidad Animal (fs. 31 A.A.). Finalmente se dictó el acto que se procesa en autos (fs. 39 A.A). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En lo inicial y conforme viene de relacionarse, resultan de rechazo los agravios formales invocados por el pretensor. En este sentido, el Tribunal ha sostenido reiteradamente que la oportunidad de efectuar descargos en forma previa al dictado de un acto que pudiera irrogar perjuicios al administrado constituye un derecho fundamental que se deriva de normas de rango constitucional, legal y reglamentario (artículos 12, 66 y 72 de la Constitución de la República; artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, aprobado por el artículo 15 de la Ley No. 15.737, de 8 de marzo de 1985 y artículos 2 literal a), 76 y 171 del Decreto No. 500/1991, de 3 de octubre de 1991) (sentencias Nos. 343/1990, 532/1997, 70/1999, 892/2000, 556/2001, 780/2007, 188/2010, 544/2010, 187/2012, 341/2012, 416/2014, 446/2014, 334/2019 y 708/2020, entre otras) En la especie, consta a fs. 9 y 30 de los antecedentes administrativos que se le confirieron sendas vistas de las presentes actuaciones a la parte actora, en la persona de su Administrador, evacuando la primera a fs. 10 y no haciéndolo en la segunda oportunidad, según se indica a fs. 31 de las actuaciones. En su mérito, no existe conculcación alguna de las garantías del debido procedimiento. También resultan desestimables los vicios relacionados con el domicilio de la notificación y el error en la identificación del actor. Respecto al primer punto, como se dijo, en ambas oportunidades se notificó al interesado, en el domicilio indicado, en la persona de su Administrador. Y en lo que refiere a la fecha cuestionada, ha de advertirse que en la notificación realizada el 18 de agosto de 2016, se indica que el Sr. José María Dutra lo hace en su calidad de Administrador, por poder (fs. 30 A.A.). En cuanto al error en el apellido que el actor tilda de “error insalvable”, se trató de un mero lapsus calami ; pero, además, ninguna relevancia ostenta, desde que existió coincidencia con el número de DICOSE, por lo que no existió posibilidad de equivocación. Pues bien, ahora corresponde examinar los agravios de fondo del asunto. En cuanto a la alegada ausencia de responsabilidad, no se comparte la argumentación de la parte actora. El Sr. Bister infringió lo dispuesto en la Ley No. 18.268 que declaró de interés nacional la lucha contra la garrapata común del bovino en todo el territorio del país y en las especies animales que naturalmente parasita; y que en el artículo 9º dispone: “(Del tránsito). - No se permitirá el tránsito de animales con garrapata boophilus microplus en todo el territorio nacional, cualquiera sea el estado del ectoparásito, la especie de ganado y el medio de transporte empleado. El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Dirección General de Servicios Ganaderos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, podrá establecer excepciones a lo dispuesto por el inciso precedente, cuando las condiciones sanitarias lo ameriten. En los casos de excepción referidos en el inciso precedente, el tránsito de animales deberá realizarse mediante un procedimiento que minimice el riesgo epidemiológico de difusión de la ectoparasitosis y de la presencia de residuos de garrapaticidas en la carne, determinado por la autoridad competente. Sin perjuicio de la propia responsabilidad que le corresponde a los propietarios o encargados, los transportistas de ganado, cuando no sean acompañados por éstos, serán responsables durante el transporte del cumplimiento de las medidas sanitarias establecidas en la presente ley y las reglamentaciones que se dicten”. No resulta creíble la argumentación de la actora, con sustento en que la parasitosis fue adquirida durante el tránsito de los animales. Véase, en tal sentido, lo declarado por el Administrador del Establecimiento a fs. 10 de los antecedentes administrativos: “(…) que en la calle pastoreaba una tropa que tenía garrapata, nosotros para evitar la diseminación procedimos a introducirla al establecimiento y vacunarla”. En todo caso, y en consonancia con la norma antedicha, el propietario o tenedor de animales debió denunciar tal constatación al MGAP, como mandata el artículo 2º de la Ley, y no actuar negligentemente, como ellos mismos declaran. El citado artículo dispone: “(De las obligaciones de denuncia).- Todo propietario o tenedor de animales a cualquier título, los veterinarios de ejercicio libre de la profesión y los funcionarios idóneos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca tienen la obligación de denunciar la constatación de garrapata boophilus microplus, ante la oficina del servicio sanitario oficial más próximo al sitio donde se constató la ectoparasitosis, bajo apercibimiento de la aplicación de las sanciones correspondientes”. En suma, la infracción a la norma, a la luz de las actuaciones que lucen en los antecedentes, surge suficientemente acreditada, no aportando la actora prueba alguna que lograra desvirtuarla. Con relación al agravio relativo a la ausencia de motivación, resulta de rechazo. Los fundamentos de la infracción surgen detallados en la parte expositiva del acto objeto de cuestionamiento; pero, además, como lo tiene dicho el Tribunal desde antaño -citando reiteradamente a MARIENHOFF- los antecedentes del acto se erigen en fundamentación válida, idónea y eficaz. Así, las actuaciones que vienen de referirse supra constituyen el proceso de formación del acto, y al decir de MARIENHOFF, en tesitura admitida por la Corporación, se erigen en motivación suficiente del acto administrativo. En tal sentido, ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Al respecto, cabe remitirse -en buena medida- al pronunciamiento emitido por la Corporación en la Sentencia No. 538/2020, donde se sostuvo: “El Tribunal ha examinado multiplicidad de asuntos similares al de autos y desde larga data ha señalado que: “(...) esa fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336)” (sentencia Nº 21/2006). (…) Esta postura que se afilia a la opinión de Miguel Marienhoff (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) ha sido reiterada sistemáticamente en los distintos pronunciamientos del Tribunal (sentencias Nº 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019 y 581/2019) por la mayoría de sus miembros (sentencia No. 204/2020)”. Finalmente, en cuanto al carácter excesivo de la sanción impuesta, tampoco se visualiza, conforme la normativa aplicable, desproporción o arbitrariedad que amerite la anulación de la enjuiciada. Se comparte con la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo que, si bien el actor no contaba con antecedentes similares, no puede perderse de vista las eventuales consecuencias que pudo haber tenido que esos animales pudieran hacer caer el estándar que goza el Departamento de Colonia y que, eventualmente, podría comprometer la faena para consumo interno y también para exportación. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, repóngase tributación correspondiente y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).