Sentencia Sentencia N° 122/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de abril de 2023. No. 122 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “MADRES Y FAMILIARES DE URUGUAYOS DETENIDOS DESAPARECIDOS Y OTROS con PODER LEGISLATIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 397/2022). RESULTANDO : I) En obrados se procesa la resolución de la Comisión Especial de la Asamblea General, sin numerar, de 25 de julio de 2022, por la que se aprobó la nómina de candidatos habilitados para integrar el Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (fs. 11 a 11 vto. del expediente principal). II) La demandada al contestar puso de manifiesto la falta de agotamiento de la vía administrativa por parte de los accionantes. También refirió que el acto impugnado no es procesable ante la jurisdicción anulatoria por tratarse de un acto de asesoramiento que no reviste la nota de definitivo, es decir, no resulta causante de una situación jurídica lesiva. En la misma orientación refirió a la falta de legitimación de los accionantes, ya que todos los candidatos propuestos por las organizaciones promotoras de la demanda fueron considerados en la lista como elegibles. Como corolario de la deficiencia en la legitimación puso de manifiesto el carácter ilesivo del acto en cuestión. Así, calificó a la situación jurídica subjetiva de las promotoras como de mera expectativa, por lo que no ostentan derechos subjetivos o intereses legítimos comprendidos en el acto en cuestión. Finalmente, requirió que sean citados como terceros a los miembros del Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos. III) Los terceros citados oportunamente comparecieron conforme surge de: fs. 74, 77 a 78 vto.; fs. 82 a 84 vto.; fs. 88 a 90 vto.; fs. 94 a 95 vto.- De las respectivas tercerías se confirió traslado a las partes según lo dispuesto por el art. 4, inc. 3º de la Ley No. 20.010 de 10 de diciembre de 2021. IV) La actora evacuó los traslados conferidos y no dedujo oposición a las tercerías formuladas (fs. 108 a 116). Asimismo, se pronunció respecto de la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. En particular señaló que el acto en cuestión dimana de la Comisión Especial prevista en el art. 40 de la Ley No. 18.446 de 24 de diciembre de 2008. La referida norma prevé que los actos de tal Comisión “no serán susceptibles de recurso alguno”. Por ello no interpuso ningún recurso administrativo, lo que no enerva el carácter de acto administrativo procesable ante la jurisdicción del Tribunal de acuerdo a lo establecido por el art. 309 de la Carta. En el mismo sentido, descartó que se esté ante un acto preparatorio, sino que la elaboración de la lista de candidatos, a ser considerada por la Asamblea General, es un acto que causa efectos jurídicos y reviste la nota de definitivo. Por último, refutó el invocado carácter improponible de la demanda, así como defendió la legitimación de los promotores en su calidad de integrantes de organizaciones de la sociedad civil con directo interés en la elección de los miembros de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 51/2023 de 8 de febrero de 2023, se pronunció sobre la admisibilidad de las tercerías deducidas. Asimismo, en Dictamen No. 122/2023 obrante en los autos homónimos, identificados con la ficha No. 420/2022, relativos al incidente de suspensión de los efectos del acto en cuestión, se sugirió que se declare la falta de agotamiento de la vía administrativa. VI) Por decreto No. 435/2023, de 15 febrero de 2023 (fs. 121), se llamaron los autos para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En cuanto a las tercerías deducidas, conforme la reseña que viene de realizarse, importa estar a la falta de oposición de la actora. Asimismo, dado la calidad de integrantes del Consejo Directivo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, los terceros comparecientes ostentan legitimación ya que, eventualmente, la anulación del acto impugnado trascendería hacia sus designaciones. En consecuencia, de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se irá a la admisión de las tercerías promovidas. II) Por otra parte, y dado que se han cumplido las garantías del contradictorio, corresponde analizar las excepciones interpuestas por la demandada en lo que refiere a la carencia de presupuestos procesales. Conforme es reconocido por la actora y dimana de los antecedentes, no fueron interpuestos recursos administrativos en contra del acto objeto de impugnación. Ello supone la falta de agotamiento de la vía administrativa y, consecuentemente, la ausencia de un presupuesto procesal de la acción anulatoria de acuerdo a lo dispuesto por el art. 319 de la Carta. III) La no impugnación administrativa por parte de los actores obedeció a lo establecido por el indicado art. 40 de la Ley No. 18.446, que proscribe “cualquier recurso” respecto de las resoluciones de la Comisión Especial de la Asamblea General. A juicio de la parte actora dicha norma no veda, ni restringe, el art. 309 de la Carta, por lo que no cercena el acceso a la jurisdicción anulatoria. No se comparte ese criterio y tampoco se vislumbra como inconstitucional la norma en cuestión a efectos de promover de oficio su inaplicabilidad. Al respecto, la Corporación ha promovido de oficio declaraciones de inconstitucionalidad respecto de normas legislativas limitantes de la jurisdicción anulatoria. Así, a vía de ejemplo, se requirió la declaración de inconstitucionalidad del art. 7º de la Ley No. 18.446 que vedaba la jurisdicción del Tribunal respecto de ciertos actos de la Institución Nacional de Derechos Humanos. La Suprema Corte de Justicia hizo lugar a la declaración de inconstitucionalidad mediante sentencia No. 99/2020. Sin embargo, en obrados se está ante una norma diversa, cuya interpretación contextual, según pasa analizarse, no resulta incompatible con la Constitución. IV) La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia es conteste en señalar que no corresponde la declaración de inconstitucionalidad en base a interpretaciones inconstitucionales. Sobre el tópico, desde las directrices del principio de interpretación conforme a la Constitución, se ha referido que, si del análisis de una norma surge una interpretación que hace a su constitucionalidad y otra que hace a su inconstitucionalidad, debe estarse a la primera, es decir, a la interpretación acorde el texto constitucional. La declaración de inconstitucional supone la inexistencia de alternativas posibles de interpretación, esto es, cualquier intelección del texto legislativo debe conllevar ineludiblemente a su incompatibilidad con la Carta. Sobre el tópico, en base al análisis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, se ha señalado que “la inconstitucionalidad no puede estar condicionada a una determinada interpretación de la ley, sino que debe surgir, de forma incuestionable, del cotejo de la norma impugnada y la Constitución. En otras palabras, si la norma legal atacada es pasible de dos interpretaciones; una de la cual derivaría su inconstitucionalidad; y otra que determinaría su adecuación a la constitución; la Suprema Corte de Justicia hará primar la segunda y desestimará la declaración de inconstitucionalidad impetrada” (así: Gustavo NICASTRO SEOANE. “El proceso de declaración de inconstitucionalidad de la ley. Cuestiones relevantes en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia” en Procesos Constitucionales (Revista Uruguaya de Derecho Procesal), FCU, Montevideo, 2018, p. 566). Pues bien, en la emergencia, conforme pasa a explicarse , convergen interpretaciones que fundan razonablemente el ajuste de la norma a la Constitución. V) En particular, se comparte el enfoque de la demandada en lo que refiere al carácter procedimental del acto impugnado. En tal sentido, el mentado acto puede catalogarse como preparatorio, ya que se inserta dentro del procedimiento de designación de miembros de la Institución Nacional de Derechos Humanos. Desde tal perspectiva, la restricción a la impugnación y, consecuencialmente, a la acción anulatoria, no deviene en una denegatoria del acceso a la jurisdicción ampliamente consagrado en el art. 309 de la Constitución. En efecto, el contralor de juridicidad se realizará respecto del acto que culmine el procedimiento, lo cual comprende el análisis de legalidad de los actos antecedentes al acto final. Así, la exclusión de la jurisdicción del Tribunal en relación a los actos procedimentales, estipulada en el diseño constitucional del proceso contencioso administrativo de anulación, no reviste la nota de inconstitucional. Es la Constitución la que ha exceptuado tales actos de la jurisdicción del Tribunal al delimitar que la acción de nulidad recae sobre actos definitivos, lo que supone, en términos del Constituyente, la titularidad de un “derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo” (art. 309 de la Constitución). Por lo tanto, la situación es diversa respecto de otras normas en donde el Tribunal ha promovido de oficio la declaratoria de inconstitucionalidad. En tales casos, la restricción del acceso a la jurisdicción contravenía el art. 309 de la Carta ya que denegaba la procesabilidad de actos definitivos. Tal extremo no se configura en obrados donde el acto impugnado no reviste la nota de definitivo, dado su carácter de acto procedimental o de trámite. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, RESUELVE : Ténganse por admitidas las tercerías coadyuvantes con la Administración. Declárase la falta de agotamiento de la vía administrativa sin especiales condenas procesales y oportunamente archívese Dese cuenta de la presente resolución en la ficha No. 420/2022 y archívese el referido expediente. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y; archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Balcaldi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).