Sentencia Definitiva N° 116/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de abril de 2023. No. 116 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TUNIVOR S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 133/2021). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 764/2020 de 18/8/2020 (fs. 69 vto. a 70 vto. AA) dictada por el Poder Ejecutivo (Ministro de Industria, Energía y Minería, en ejercicio de atribuciones delegadas) por la que se declaró que se produjo la caducidad del título minero, concesión para explotar, que fuera concedido a la actora por Resolución del Poder Ejecutivo (Ministro de Industria, Energía y Minería, en ejercicio de atribuciones delegadas) No. 140/10 de 27/7/2010 (fs. 216 vto. AA) por un plazo de 5 años, respecto al yacimiento de arena y canto rodado, afectando el padrón No. 38.129 ubicado en la 18ª Sección Catastral del Departamento de Canelones, abarcando un área total de 17 Hás. 7220 m2. II) Compareció la parte actora de fs. 3 a 10, infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: Peticionó la concesión para explotar el padrón No. 38.129, de la 18ª Sección Catastral del Departamento de Canelones. La misma fue concedida el día 27 de julio de 2010 por el plazo de 5 años, habiéndose dado ingreso al expediente el día 26 de agosto de 2010. Con fecha 31 de agosto de 2010 se realizó el acta de toma de posesión y con fecha 30 de diciembre de 2014 presentó nota con solicitud de prórroga por 5 años. Indicó que por Resolución No. 716/16 se otorgó una prórroga por 4 años, sin indicar que la decisión fuera retroactiva, por lo que entiende que el plazo debe contabilizarse desde la notificación, la cual se realizó el 19 de abril de 2016. Por ello entiende que el cómputo del plazo de la prórroga debe realizarse a partir de esta fecha y no retrotraerlas al año 2015. Aduce que el acto es imperfecto por no ajustarse a lo dispuesto por el art. 123 del Decreto 500/991, careciendo a su vez de motivación. Asimismo, alega abuso de poder y restricción de garantías procesales. III) Conferido el correspondiente traslado, de fs. 22 a 27 infolios, compareció el Ministerio de Industria, Energía y Minería debidamente representado, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: El 16 de octubre de 2019 la empresa solicitó nueva prórroga del título minero. Por informe de la Asesoría Técnica de DINAMIGE de 6 de noviembre de 2019 se indicó que, desde el punto de vista jurídico, correspondía declarar la caducidad por vencimiento del plazo, confiriéndose la vista correspondiente. Sostuvo que la solicitud de prórroga fue presentada fuera de plazo. Tratándose de una prórroga, debe entenderse como continuación del plazo por lo que, computándose el mismo desde el momento del acta de toma de posesión (31 de agosto de 2010) y habiéndose otorgado el permiso por 5 años, el mismo estuvo vigente hasta el 31 de agosto de 2015, venciendo los 4 años de prórroga el 31 de agosto de 2019. Señaló que si la accionante quería presentar una nueva prórroga, la solicitud debió hacerse a partir del 31 de agosto de 2018 finalizando el 28 de febrero de 2019 (primer semestre del último año). Por tanto, la solicitud de la empresa presentada el 16 de octubre de 2019 fue extemporánea. Concluyó que la propia normativa en la materia, fija el momento en que se tiene por otorgada la prórroga y el comienzo del plazo de la misma, por lo que se entiende que la resolución de prórroga fuera de fecha resulta meramente declarativa. IV) Por Decreto No. 5128/2021 (fs. 29) se dispuso la apertura a prueba. V) Las partes alegaron por su orden (fs. 38 y fs. 46, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 445/2022 y aconsejó desestimar la demanda (fs. 49 y ss.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 53). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 18 de agosto de 2020 (fs. 69 A.A.) y se notificó el 20 de agosto de 2020 de acuerdo con lo expresado por la actora sin controversia por parte del Estado. El 28 de agosto de 2020, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (fs. 72 de A.A). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante Resolución dictada por el Sr. Ministro de Industria Energía y Minería en ejercicio de atribuciones delegadas, de 28 de diciembre de 2020, que desestimó el recurso interpuesto (fs. 100 de A.A.). Dicha Resolución fue notificada con fecha 21 de enero de 2021. La demanda se interpuso el 24 de mayo de 2021, dentro del término legal (fs. 3). II) Corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso (fs. 220 vto. A.A.) que por Resolución No. 140/2010 de fecha 27 de julio de 2010, se otorgó a la accionante la concesión para explotar por un plazo de 5 años. Con fecha 31 de agosto de 2010 se realizó el acta de toma de posesión (Acta 479 fs. 223 vto. a 224 A.A.). Con fecha 30 de diciembre de 2014 se presentó nota con solicitud de prórroga por 5 años (fs. 336 A.A.). Posteriormente, el 18 de febrero de 2016 y sin que la Administración se hubiera expedido sobre la prórroga solicitada, se volvió a presentar nota donde se requería la ampliación del área y reducción del plazo de prórroga de 5 a 4 años. Por resolución No. 716/16 de fecha 12 de abril de 2016 (fs. 499 y vto. A.A.) se otorgó una prórroga por 4 años, notificándose el 19 de abril de 2016. Mediante Resolución No. 715 de 25 de enero de 2017 (fs. 485 y vto. A.A.) se amplió el área de concesión, modificándola por error en el área ampliada por Resolución de 2/2/18 (fs. 47 y vto. A.A.). El 16 de octubre de 2019 la empresa solicitó una nueva prórroga del título minero (fs. 564 vto. A.A.). Mediante informe de Asesoría Técnica de DI.NA.MI.GE. de fecha 6 de noviembre de 2019 se indicó que, desde el punto de vista jurídico, correspondía declarar la caducidad del título minero por vencimiento del plazo (fs. 566 vto. A.A.). De dicho informe se confirió vista a la actora (fs. 567 A.A.). Finalmente, por Resolución del Poder Ejecutivo de 18 de agosto de 2020 se declaró la caducidad del título minero por vencimiento del plazo de validez de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 numeral 1, lit. a) del Código de Minería. III) Esos fueron los hechos que surgen de los antecedentes relevados. En la oportunidad, se comparte la solución confirmatoria propuesta por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. El artículo 103 del Código Minero establece que “La concesión para explotar fijará la extensión del área que se ampara, entre el mínimo compatible con una explotación racional y un máximo de 500 hectáreas. Para la fijación concreta del área, la autoridad minera tendrá en cuenta las siguientes determinantes: a) Tipo de yacimiento o mina; b) Programa de explotación; c) Plan de inversiones. El plazo de validez de la concesión será fijado por la autoridad minera, en el mismo acto de otorgamiento de la concesión, por el plazo solicitado, con un máximo de treinta años. Este plazo es prorrogable por períodos sucesivos de hasta quince años cada uno, mientras la mina sea susceptible de explotación. Las prórrogas deben ser solicitadas dentro del primer semestre del último año de validez del plazo existente y serán otorgadas contra presentación del nuevo programa de operaciones (literal d), artículo 100 y justificación de estar al día en el pago del Canon de Producción y de Superficie. La prórroga, gestionada en plazo, se reputará otorgada, si no existe pronunciamiento de la autoridad minera al vencimiento del plazo de validez hasta entonces vigente.” El texto transcripto señala expresamente que el plazo de la concesión será el establecido por la autoridad competente y que el mismo podrá ser prorrogado, debiendo presentarse la solicitud dentro de los seis meses previos al vencimiento, otorgándole valor al silencio por parte de la Administración en cuanto, al no expedirse se tendrá por concedida la prórroga al vencimiento del plazo vigente. Por su parte, el artículo 21 del Código Minero señala: “Las causales de caducidad de los derechos mineros son las siguientes: I. Con carácter general para todos los títulos mineros: a) Por vencimiento del plazo de validez del título; (...)” Configuradas las causales establecidas en este artículo la caducidad se producirá de pleno derecho. El Poder Ejecutivo dictará el acto declarativo de la caducidad a efectos de su registro”. En este sentido, el Tribunal cuenta con Jurisprudencia en la materia, habiendo expresado al respecto: “La caducidad en sentido estricto, como enseña Spota, no se refiere a la pérdida de un derecho como sanción a una conducta, ni como una consecuencia de una situación jurídica de incompatibilidad. No se trata ni de pena, ni de imposibilidad material o jurídica de ejercer el derecho, sino de extinción del derecho, sin que para ello cuente la intención de su titular o la imposibilidad de ejercer prerrogativa jurídica. La caducidad no origina una pérdida sino una ausencia de adquisición (un mancato aquisto). En otros términos hay una conducta permitida legalmente pero a la cual la ley le impugna una “consecuencia”: la extinción, sea por no ejercerse en el plazo legal o convencional, sea por no cumplirse una “carga” impuesta por la ley o el contrato. Y por ende, importa PRECLUSIÓN, tal como lo entiende la doctrina procesalista (SPOTA, Alberto: “Tratado de Derecho Civil”, T. I, vol. 3, págs. 650/651 -PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD- Parte General, ed. De Palma. Buenos Aires 1959, 650/651, No. 1271). Corresponde destacar en este punto, que los plazos de caducidad no toleran suspensión ni interrupción como sucede, en cambio, con los de prescripción. En consecuencia, configurada la causal de caducidad, no cabe invocar ningún poder discrecional para soslayar el poder-deber de la Autoridad Pública competente, de declarar operada aquélla. Así lo ha señalado el Tribunal expresando que, el régimen de explotación de las minas se realiza a través de una concesión del Estado que se otorga condicionada a que se respeten una serie de exigencias, fundamentalmente las establecidas en el art. 21 del Código de Minería. Configuradas las causales establecidas en dicho artículo, la caducidad se producirá de pleno derecho, debiendo el Poder Ejecutivo dictar el acto declarativo de aquélla a los efectos de su registro (art. 21 in fine)” (Cfme. Sentencia No. 169/2014). En el caso, la concesión se otorgó por Resolución No. 140/2010 de fecha 27 de julio de 2010, que confiere a la accionante la concesión por un plazo de 5 años, realizándose, con fecha 31 de agosto de 2010, la toma de posesión. Esta última fecha, por lo tanto, es la que se adopta como comienzo del plazo de concesión. En consecuencia, el permiso estuvo vigente hasta el 31 de agosto de 2015, venciendo los 4 años de prórroga el 30 de agosto de 2019. Se observa, por lo tanto, que le asiste razón a la Administración en su planteo sobre la continuidad de la autorización, en cuanto la propia Ley establece que, de no expedirse la Administración sobre la prórroga, la misma se tendrá por concedida. Se comparte, por lo tanto, lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo en cuanto expresa: “No parece de recibo lo afirmado por el promotor en cuanto a que dado que el acto fue dictado por la Administración el 12/4/16 y notificándose al actor el 25/4/16, sea a partir de esa fecha que debe contabilizarse el plazo a efectos de solicitar prórroga de la concesión si así se estimare pertinente. Y ello por varias razones: la primera de índole normativo en virtud de lo establecido por el art. 103 supra citado y la segunda porque de sostenerse la posición que esgrime la querellante existiría un período “puente” en el cual el concesionario estaría en el goce de un título minero sin la debida autorización, y finalmente por un argumento basado en la definición del término “prórroga”. No cabe duda que éste refiere a continuación de algo por un tiempo determinado, o plazo por el cual se continúa o prorroga algo.” Cabe agregar que la parte actora, de acuerdo con lo que surge de los antecedentes administrativos, manifestó haberse confundido en el plazo, todo lo cual sella la suerte de su pretensión. El acto impugnado únicamente declaró la caducidad que ya había operado de pleno derecho, al no haberse presentado la solicitud de prórroga en plazo. En resumen, el plazo del permiso y sus prórrogas, debe contarse de forma continua y no interrumpida como pretende la accionante. Así, al permiso que fue prorrogado hasta el 31 de agosto de 2015, deben agregarse 4 años más por la nueva prórroga concedida. En consecuencia, su vencimiento se verificó el día 31 de agosto de 2019. De esta forma, la petición efectuada por el promotor en octubre de 2019 fue extemporánea -cuando en puridad ya estaba vencido el permiso- habiendo acaecido la caducidad de acuerdo con lo establecido por el artículo 21 del Código de Minería, el que dispone como causal de caducidad de los derechos mineros, el vencimiento del plazo de validez del título. En la especie, lo actuado por la demandada no contraría ninguna regla de derecho ni tampoco se verifica una hipótesis de desviación o abuso de poder que amerite la anulación impetrada. Por último, no se advierte un vicio en la motivación del acto, observándose que, en la Resolución impugnada, la Administración fundamentó la caducidad del permiso en las razones que anteriormente se han detallado. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, la Ley No. 20.010 y demás disposiciones complementarias, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado. Sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del Abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).