Sentencia Definitiva N° 114/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de abril de 2023. No. 114 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CELEDOM S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 379/2019). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución de 15 de marzo de 2019, dictada por el Inspector General del Trabajo y de Seguridad Social por la cual se dispone: sancionar a la actora, con una multa de 150 UR, por infracción a las siguientes normas: Decreto Nº 125/014, artículo 12, numeral 1 que impone respetar la clausura preventiva dispuesta por Acta de Hechos (fs. 37-39 AA). II) Compareció la parte actora de fs. 60 a 76, infolios, articulando los siguientes argumentos y agravios: Invocó la inexistencia de motivos para sancionar, configurándose un error de prohibición que vulneró la confianza legítima y reinterpretó ex post los hechos. Sostuvo que, según surge del Acta de inspección de 5 de setiembre de 2018, se dispuso una clausura parcial; nunca fue total, porque sólo fueron suspendidos todos los trabajos de producción. De manera que no se le puede exigir a la actora que limite sus actividades al máximo como si se tratara de una clausura total que no fue dispuesta. Así, indicó que el motivo de la sanción no es fáctica ni jurídicamente correcto, pues no existió incumplimiento de CELEDOM S.A. Hay un error de prohibición y un motivo inexistente como sustento de la sanción impugnada, ya que no existió clausura total de la obra y lo actuado por la empresa fue ajustado a lo dispuesto por la Administración. Adujo que el acto impugnado violó o aplicó de forma desviada la regla de Derecho. El inspector actuante dispuso textualmente la clausura de todos los trabajos de producción para luego aludir que se trata de una clausura general, concepto que no se reconoce por el artículo 12 del Decreto Nº 125/014. Esta es una cuestión de puro Derecho: el concepto jurídico de clausura total que recoge el art. 12 del Decreto Nº 125/014 no fue el concepto empleado por el funcionario inspector en el Acta de inspección. La clausura total debió consignarse de forma expresa, diligente, clara y contundente, por la gravedad que conlleva en la esfera de derechos y en el patrimonio del administrado. Ello no se hizo. Señaló que la plataforma de acceso a la obra no era una plataforma o andamio de trabajo. La plataforma se usó por mucho tiempo, el accidente se produjo por una razón extraña y ajena totalmente a la empresa: la acumulación circunstancial y accidental de obreros en la plataforma de tránsito. Aún cuando la IGTSS-MTSS no lo alega expresamente, no puede entenderse que haya existido ningún tipo de incumplimiento de parte de la empresa con relación a dicha plataforma, pues la misma no exige ningún tipo de habilitación especial, memoria o requerimiento técnico de los previstos para plataformas o andamios de trabajo. Concluyó que el MTSS ha actuado en base a una motivación inadecuada, insuficiente, incoherente, inconsistente, tanto desde el punto de vista sustancial, como en el plano de las proposiciones acerca de hechos y en el terreno probatorio. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. III) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 83 a 88 vto. infolios, compareció el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, debidamente representado, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación: Señaló que no hay en la Resolución impugnada vulneración de los derechos de la empresa y en cambio, sí hay un proceder ajustado a Derecho y en defensa de la salud y seguridad de los trabajadores. En lo medular, precisó que la terminología utilizada por el Inspector en el Acta de Hechos de 5 de setiembre de 2018 es coincidente con lo que dispone el artículo 12 del Decreto Nº 125/014 y que en ningún lado del acta dice “PARCIAL”. La clausura preventiva (además de su carácter sancionatorio) tiene naturaleza cautelar, cuyo objetivo es evitar que se produzcan lesiones de cualquier índole a los trabajadores. De allí que la violación a ella constituya una falta muy grave que amerita la sanción aplicada en estas actuaciones. Evidentemente, la empresa no tomó medidas al día siguiente de la clausura realizada, no realizó una previsión especial ante la clausura impuesta ni tomó los recaudos y supervisión necesaria y efectiva para el caso. Por el contrario, en forma irresponsable, hizo caso omiso a la misma –por una interpretación de palabras que no se ajustan a Derecho- y no consideró que ponía en riesgo a los trabajadores y si lo hizo, nada efectivizó para evitar la ocurrencia del accidente. IV) Por Decreto N° 6268/2018 (fs. 90) se dispuso la apertura a prueba. V) Las partes alegaron por su orden (fs. 190 y fs. 195, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen N° 494/2022 y aconsejó confirmar el acto (fs. 205 y ss.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 209). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 15 de marzo de 2019 (fs. 37 de A.A.) y se notificó el 28 de marzo de 2019 (fs. 40 vto. de A.A.). El 8 de abril de 2019, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 41 de A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante Resolución N° 172 de 30 de abril de 2019, dictada por la Directora General del MTSS en ejercicio de atribuciones delegadas y notificada el 30 de abril de 2019 (fs. 57 de A.A.). La demanda se interpuso el 20 de junio de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 77). II) Corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Emerge de los antecedentes administrativos incorporados a la causa, que el 5 de setiembre de 2018, la IGTSS procedió a la clausura preventiva de la obra sita en Rambla República del Perú 1371, llevada a cabo por la empresa CELEDOM S.A. En el acta de hechos, incorporada a fs. 1 vto. de A.A. se especifica: “1) El acceso a la obra se hace por unas plataformas que están ubicadas sobre una excavación de 8 mts. de profundidad, lo cual está sujeto por perfiles soldados al contenedor y pared linderos; no se exhibe memoria descriptiva de la misma firmada por técnico responsable, por lo cual en este acto se clausuran todos los trabajos de producción en forma preventiva. 2) Falta orden y limpieza, no está delimitado zonas de tránsito, hay acopio de material en el acceso a la obra”. En el acta de clausura preventiva de la misma fecha, se indica que “se procede a la clausura preventiva de la obra en general (según numerales 1) y 2)” (fs. 2). Posteriormente, la IGTSS, a solicitud de la empresa actora, se constituyó nuevamente en la dirección y obra referida con fecha 13 de setiembre de 2018, a efectos de considerar las condiciones previstas para la construcción de un nuevo acceso a la obra: “…se exhibe en este acto la correspondiente memoria descriptiva, cálculo de resistencia de la estructura, procedimiento de acciones preliminares, capacitación impartida al personal involucrado, por lo cual en este acto se levanta la clausura preventiva impuesta…” (fs. 4 AA). A fs. 14 vto. de A.A. luce informe del Inspector actuante, Daniel SPINELLI, en el que se consigna lo ocurrido el 6 de setiembre, añadiéndose que: “Con fecha 6/09/2018, se toma conocimiento de la ocurrencia de un accidente en dicha obra, por lo cual se concurrió nuevamente, siendo informados por personal de la Policía Científica presentes en el lugar, que había colapsado la plataforma de acceso, en momentos que un grupo de trabajadores la transitaban acarreando materiales, cayendo dentro de la excavación y provocándoles lesiones de diferente entidad. En virtud de lo ante dicho, se labró nueva acta de hechos (A37721), mediante la cual se les intimó la presentación de la documentación relacionada al accidente, estando en proceso la investigación correspondiente. (…) Cabe consignar, que ante los hechos ocurridos y constatados la empresa CELEDOM S.A. no respetó la clausura preventiva dispuesta por esta Inspección General el día 5/09/2018, contraviniendo las normas de prevención de accidentes establecidas, según el Decreto Nº 125/014”. La División Jurídica, por informe agregado a fs. 16 de A.A. consignó que surge que la empresa CELEDOM S.A. no respetó la clausura preventiva dispuesta por Acta de fs. 1 y 2. Sugirió aplicarle a la empresa, una sanción de multa por infracción al artículo 12 del Decreto Nº 125/014, considerando la infracción como muy grave, conforme con lo dispuesto por el Decreto Nº 186/004, art. 9 lit. b), graduándose en 150 U.R. Se le otorgó vista a la empresa (fs. 18 de A.A.) quien la evacuó en los términos que surgen del escrito agregado a fs. 19-22 de A.A., agregándose copia simple de la investigación administrativa realizada por la empresa (fs. 25-32 de A.A.). Con lo informado por Condiciones Ambientales de Trabajo y la División Jurídica (fs. 35 vto. - 37 AA), se proyectó la Resolución sancionatoria (fs. 37-38 de A.A.) la que fue aprobada el 15 de marzo de 2019. III) Esos fueron los principales hechos que surgen de los antecedentes relevados. En la oportunidad, se comparte la solución confirmatoria propuesta por la Procuraduría. El artículo 12 del Decreto Nº 125/014 de 7 de mayo de 2014 establece: “CLAUSURAS: Ante la existencia de una situación de trabajo que implique una condición material objetiva con peligro grave e inminente para la integridad física de los trabajadores, la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, podrá de forma preventiva disponer la clausura parcial o total de una obra. 12.1. Durante la vigencia de una clausura, la empresa será responsable por el total cumplimiento de la misma, no pudiendo realizar actividades de producción hasta que esa disposición sea modificada por la IGTSS. 12.2. Durante la vigencia de la clausura dispuesta, la empresa deberá abonar los jornales de todo el personal afectado por la misma. Podrá asignar tareas acordes a las categorías laborales de los trabajadores; en caso de no ser posible por las características de la obra, podrán asignarse otras aunque no se correspondan con la categoría. Asimismo, podrá disponerse su participación en los trabajos necesarios para la corrección de las observaciones realizadas por la IGTSS. 12.3. Para levantar cualquier tipo de clausura, la empresa comunicará a la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social de acuerdo con lo dispuesto en las actas correspondientes y por escrito, la corrección de las observaciones que motivaron tal disposición. Deberá contar con firma de Técnico o responsable de la empresa siendo necesaria nueva actuación inspectiva a fin de evaluar si las condiciones de trabajo, ameritan o no el levantamiento de la o las clausuras dispuestas”. En el marco de esta disposición, la IGTSS, con fecha 5 de setiembre de 2018, dispuso la clausura preventiva de la obra, conforme surge del acta que obra a fs. 1 vto. de A.A. No resultan de recibo las disquisiciones realizadas por la firma actora, tendientes a acreditar que en los términos en que se labró el acta, la clausura dispuesta no fue total, pudiéndose realizar tareas que no fueran de producción. Se concuerda en tal sentido con la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo en que el término “ general” utilizado por el Inspector en el acta no es sino comprensivo de que la clausura es total. Por lo que ni haciendo un esfuerzo extremo -como pretende la accionante- puede llegar a entenderse que la clausura fue de naturaleza parcial. La constatación fue realizada el día 5 de setiembre de 2018, verificándose un día después un accidente en el lugar, habiendo colapsado la plataforma de acceso, en momentos que un grupo de trabajadores la transitaban acarreando materiales, cayendo dentro de la excavación y provocándoles lesiones (fs. 14 vto. de A.A.). Véase que justamente, el acta de hechos señaló el problema con el uso de la mencionada plataforma y sin embargo se continuó usándola hasta que colapsó causando el accidente. De manera que dicho extremo no es sino una confirmación de que la plataforma continuaba utilizándose, pese a la clausura dispuesta, con riesgo en la salud e integridad de los trabajadores. El testimonio vertido por el Inspector del MTSS a fs. 125-126, así como las deposiciones de los trabajadores, que lucen a fs. 128 y ss. infolios, corroboran dicha situación. Tampoco resulta de recibo la alegación de que la empresa no estaba realizando tareas de producción en cumplimiento de lo previsto en el artículo 12 del Decreto 125/014 de 7 de mayo de 2014. El testigo Carlos Moises indicó: “(…) 10:15 de la mañana llega un camión de la barraca y se nos manda descargarlo, el único acceso de entrada y salida de la obra era la pasarela esa, en el cual comenzamos a descargar las tablas, haciendo trabajo de hormiga, unos iban y otros venían por la pasarela, hasta que en un momento la pasarela colapsa y nos vinimos todos abajo, 9 trabajadores incluyendo a mi hijo (…) Entramos como siempre, no nos dieron indicación ninguna, se ingresó como siempre a vestuarios, nos cambiamos y comenzamos a hacer las tareas correspondientes” (fs. 128 a 128 vta.). Como se observa, resulta por lo menos dudosa la índole de las tareas ordenadas con posterioridad a la clausura, sin perjuicio de que lo determinante en el caso fue que, dispuesta una clausura general incluyendo en su fundamento el uso riesgoso de una plataforma de entrada, la misma se continuó utilizando sin ningún tipo de prevención. En este sentido, tal como sostiene BABACE: “(…) en el ordenamiento jurídico uruguayo la prevención de los riesgos laborales es un derecho humano fundamental. Ingresa como tal en nuestra Constitución por aplicación del art. 72 que reconoce los derechos inherentes a la personalidad humana como fundamentales, dejando abierta la lista de los mismos y funcionando como fuente de conocimiento de tales derechos, de acuerdo al art. 332 de la Carta, los instrumentos internacionales de aceptación universal” (Cfme. BABACE, Héctor; “Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Tendencias de la legislación comparada con especial referencia al derecho uruguayo”, FCU, 2ª ed. 2005, págs. 95- 96)”. La clausura general dispuesta se dirigió a prevenir un riesgo de accidente, debiéndose concluir que la empresa incumplió con lo ordenado por la Administración. Por su parte, la sanción impuesta, así como su guarismo, resultan acordes a la normativa aplicable, no apreciándose ni falta de motivación ni contrariedad a la regla de Derecho. En tal sentido, el artículo 9 literal b) del Decreto 186/004 de 8 de junio de 2004, califica como infracción grave no respetar las clausuras preventivas y sancionatorias dispuestas por la Inspección General del Trabajo. En definitiva, resultan de rechazo los agravios invocados por la actora, siendo el acto impugnado, ajustado a Derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, la Ley 20.010 y demás disposiciones complementarias, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón (r.), Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).