Sentencia Definitiva N° 104/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de abril de 2023. No. 104 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS con URSEA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 551/2020). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Directorio de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) N o 401/2019, de 26 de noviembre de 2019, mediante la cual se dispuso: “1) Ordenar a UTE que proceda solamente a facturar los consumos de energía eléctrica del servicio identificado Cuenta número 7101770000, en el suministro ubicado en la calle Jorge Washington de la localidad La Cruz - Departamento de Florida, cesando de inmediato a incluir en dicho recibo los importes correspondientes a la denominada "Tasa de Alumbrado Público" por no corresponder. 2) Ordenar a UTE la devolución (o crédito a su favor) del importe total cobrado por dicho concepto desde el otorgamiento del contrato de suministro hasta la fecha, informando cuando ello se efectivice a esta Unidad Reguladora” (fs. 36 vto. a 37 vto., en carpeta verde de 66 fojas, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En necesaria síntesis, UTE se agravió que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad por cuanto: i) fue dictado por un órgano incompetente; y ii) se basó en una errónea motivación. Sobre el primer agravio, indicó que la injerencia de la URSEA ocurrida con la decisión adoptada excede su competencia en tanto no reviste relación con el servicio de energía eléctrica que UTE ofrece a sus usuarios, sino que se inmiscuye en materia tributaria que compete al propio Gobierno Departamental y con el que esta se relaciona en virtud de leyes y convenios suscritos en legal forma. La decisoria resistida refiere a la imposición de un tributo de rango departamental -más allá si se trata de una tasa o de un impuesto- que tiene como sujeto activo al propio Gobierno Departamental, siendo la UTE un mero agente de retención por imperio de la norma legal. Por otra parte, surge claro del artículo 34 de la Ley No. 17.243 que su mandante no tiene intervención alguna de carácter comercial, sino que simplemente se subroga en el cobro de un tributo en los términos en que la Ley lo establece, y respecto a cuya determinación es ajena, siendo esta competencia privativa de la Intendencia Municipal, por lo que mal puede -además- conocer si el servicio se presta o no efectivamente. Por tal razón su conducta no resulta sancionable bajo ningún concepto. Acerca del segundo agravio, señaló que el Decreto de la Junta Departamental No. 52/2012 refiere al tributo como tasa en forma meramente denominativa puesto que lo define esencialmente al establecer las zonas en A), B) y C) y en particular en esta última, que determina la imposición tributaria aun a suministros que no posean foco alguno en la calle donde se ubican. Por tanto, la norma per se no vincula en forma directa el pago del tributo a la recepción del servicio en forma individual o personal (lo que encuadraría en el concepto de tasa), sino que como se establece específicamente para la zona C), el pago se determina porque en esta exista alumbrado público. Es lógico que por zona se entiende algo más extenso que la propia calle donde se asienta la finca. Destacó además que fue la propia URSEA en la inspección realizada la que constató la existencia de un foco en la esquina de la finca. En consecuencia, el servicio de alumbrado existe y le corresponde el abono del tributo por encontrarse dentro de la zona C) de la normativa departamental. En todo caso, quien determina qué zona carece o no de servicio es la propia Intendencia Departamental y no la UTE. Finalmente, concluyó que actuó en cumplimiento del convenio suscrito con el Gobierno Departamental de Florida, enmarcado en las Leyes que citó y en la propia Carta Magna, recalcando que el tributo admite ser incluido en la facturación en virtud de la decisión del sujeto activo de la relación tributaria y por imperio de las Leyes que lo habilitan, incluida la indivisibilidad de la deuda. En definitiva, demandó la nulidad del acto (fs. 13 a 17 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, la Administración lo evacuó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, afirmó que conforme al artículo 2 de la Ley No. 17.598 tiene competencia en materia de regulación y control de las actividades y servicios que le correspondan (literal E), incluyendo la adecuada protección de los derechos de los consumidores (numeral 5 del literal E). En otro orden, indicó que el artículo 34 de la Ley No. 17.243 establece que no corresponde pago alguno en las zonas que carezcan del servicio de alumbrado público. Dicha norma dispone que el cobro del servicio de alumbrado público es en forma conjunta con la factura por suministro eléctrico integrando un pago en forma indivisible, lo que involucra condiciones comerciales de distribución eléctrica que incluso puede incidir en la suspensión del suministro eléctrico. Ello habilita a la URSEA a intervenir en atención a reclamos de usuarios del suministro eléctrico. Asimismo, expresó que “tiene competencia para intervenir y requerir a UTE -no a otro Organismo- que facture y cobre en forma debida” (fs. 27 vto., infolios). En este sentido, sostuvo que se verificó que la calle objeto del reclamo no contaba con alumbrado público y, por tanto, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley No. 17.243 no corresponde pago alguno, no pudiéndose invocar el convenio entre el Gobierno Departamental de Florida y UTE, ya que dicho artículo es claro. Además, afirmó que “en este caso no es jurídicamente admisible la subrogación de UTE en el cobro del tributo porque se trata de una calle que carece de alumbrado público” y que los titulares del suministro de energía eléctrica del presente caso no se benefician del alumbrado público bajo ninguna forma. Agregó, además, que se brindaron en el procedimiento las debidas garantías. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 25 a 30 vto.). III) Por decreto No. 7904/2020 (fs. 32) se dispuso la apertura a prueba por sesenta días y se produjo su diligenciamiento hasta que el 4 de marzo de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 113). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 119 a 126 vto. y 116 a 117 vto., respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 409/2022 y aconsejó la anulación del acto resistido (fs. 129 a 131 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 133). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 26 de noviembre de 2019 (fs. 36 vto. a 37 vto., A.A.) y se notificó a la actora el 13 de diciembre de 2019 (fs. 39 vto., A.A.). El 23 de diciembre de 2019 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 40 a 41, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 17 de julio de 2020. La demanda se presentó el 11 de setiembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 18). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, procede realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. En el mes de mayo de 2019, la URSEA recibió un oficio de la Junta Departamental de Florida por el cual se transcribió la denuncia presentada por una Sra. Edil, acerca de la carencia de alumbrado público sobre la calle Jorge Washington de la localidad de La Cruz, en donde los vecinos estaban pagando el servicio en la factura de UTE sin tenerlo (fs. 5, A.A.). El 8 de agosto de 2019, el Ente Regulador realizó una inspección ocular del lugar y constató que en dicha calle no había red de alumbrado público, encontrando solamente una luminaria en la esquina con la calle 18 de Mayo (fs. 11 a 21, A.A.). A raíz de ello, se relevó que sobre la calle Jorge Washington solo existía el servicio activo de la cuenta No. 7101770000, que abonaba tasa de alumbrado público en la factura de UTE por un importe mensual de (cuarenta y seis con cincuenta y cinco pesos) $ 46,55, por cuenta y orden de la Intendencia Departamental, de acuerdo a un convenio vigente entre las partes (fs. 21 vto. a 24, A.A.). En informe jurídico de 27 de agosto de 2019, se concluyó en base a la información recibida y la normativa analizada que la reglamentación departamental de Florida ha dispuesto la creación de un tributo que grava a contribuyentes titulares de servicios de suministros eléctricos de UTE en inmuebles con acceso a calles que poseen uno o varios focos de alumbrado público, o incluso ninguno, pero igualmente el contribuyente se ve indirectamente beneficiado con el alumbrado público de zonas contiguas. Sin embargo, se consideró que de acuerdo con la reglamentación vigente UTE no podría percibir el tributo y mucho menos incluirlo en la factura de suministro eléctrico respecto de aquellas zonas que efectivamente carecieran del servicio. En consecuencia, se entendió que debería considerarse la situación de los inmuebles con acceso a la calle Jorge Washington, de la localidad de La Cruz, en el Departamento de Florida que no contaban con foco de alumbrado público (fs. 24 vto. a 26 vto., A.A.). De lo actuado se confirió vista a la Intendencia de Florida y a la UTE y esta última la evacuó ensayando argumentaciones de análogo tenor a las formuladas en la demanda de autos (fs. 31, A.A.). Además, adjuntó Resolución del Tribunal de Cuentas de la República de 6 de febrero de 2013 (fs. 32 a 34, A.A.) y copia del Decreto de la Junta Departamental de Florida N o. 56/2012, de 28 de diciembre de 2012 (fs. 34 vto. a 35, A.A.). Finalmente, el Ente Regulador procedió al dictado del acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 36 vto. a 37 vto., A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir en términos generales la solución anulatoria aconsejada en el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 129 a 131) y se pronunciará por amparar la demanda, por los distintos fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, corresponde que el Tribunal se expida respecto de la procesabilidad del numeral 2º) del acto, por razones de orden adjetivo. Como lo explicitó Tarigo, la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto-Ley No. 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación”, FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 25) (la negrilla no está en el original). En concreto, el referid o numeral dice así: “2) Ordenar a UTE la devolución (o crédito a su favor) del importe total cobrado por dicho concepto desde el otorgamiento del contrato de suministro hasta la fecha, informando cuando ello se efectivice a esta Unidad Reguladora” (fs. 36 vto. a 37 vto., A.A.). Pues bien, se entiende que esta porción del acto, que ordena a la UTE la devolución de todo lo cobrado, no resulta procesable, de acuerdo con la previsión del numeral 2º) del artículo 27 del Decreto - Ley No. 15.524. IV) Delimitado lo anterior, corresponde examinar el vicio de incompetencia de la URSEA que esgrime la promotora. En este punto, existen diferentes posturas entre los Sres. Ministros. En una primera posición, el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón consideró que: “asiste razón a UTE en sus agravios, pues la parte demandada invadió esferas legalmente reservadas al Gobierno Departamental de Florida y a UTE” (la negrilla no está en el original). En tanto, para una segunda posición, conformada por los restantes Ministros, se comparte lo expresado por la URSEA en su razonamiento en el cual señala que “En materia de servicio de alumbrado público, URSEA no tiene directamente competencia en la regulación y en el control, pero sí tiene competencia en cuanto a la distribución de la energía eléctrica (artículo 1º, 14 y 15 A) de la Ley No. 17.598, de 13 de diciembre de 2002 y Ley No. 16.832, de 17 de junio de 1997)” (la negrilla no está en el original). En efecto, si bien es cierto que la prestación del servicio de alumbrado público es competencia de los Gobiernos Departamentales (numeral 25, literal D) del artículo 35 de la Ley Orgánica Municipal N o 9.515 y artículo 21 del Decreto-Ley 14.694, “Ley Nacional de Electricidad”), desde el momento que en el interior del país (en este caso, en el Departamento de Florida) opera la subrogación del cobro del mismo en favor de la UTE, que lo incluye de forma indivisible en las facturas a cobrar, ésta se ve obligada y compelida a cumplir con la Ley. En ese sentido, se entiende que se encuentra dentro de las competencias del Regulador (URSEA) velar por su cumplimiento en favor de los consumidores, en su calidad de prestador del servicio de energía eléctrica. V) En forma previa a ingresar al fondo del asunto, cabe realizar una breve referencia al marco regulatorio básico del caso para, a partir de su encuadre, poder analizar la legitimidad del numeral 1º) del encausado. En primer lugar, cabe señalar que el artículo 21 del Decreto - Ley No. 14.694 ( “Ley Nacional de Electricidad”) estableció que “El alumbrado público de ciudades, villas, pueblos y centros poblados, será efectuado por las Intendencias Municipales, quienes serán responsables de su instalación y mantenimiento. El suministrador del servicio público de electricidad, queda obligado a proveer únicamente a dichas Intendencias Municipales, la energía eléctrica necesaria para su buen funcionamiento.” (la negrilla no pertenece al texto original). En segundo término, es preciso referir al artículo 34 de la Ley No. 17.243 (“Ley de Urgencia” ), el cual dispuso que: “En los departamentos en los que la Intendencia Municipal adeude el equivalente a cuatro o más meses de consumo de energía eléctrica correspondiente al servicio de alumbrado, la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas podrá subrogarse en el cobro , realizándolo directamente a sus clientes domiciliarios. Los pagos realizados por estos últimos compensan de pleno derecho igual importe de la tasa municipal que correspondiere. Este cobro será conjunto con la factura de suministro eléctrico integrando un único pago indivisible. No corresponde pago alguno en las zonas que carezcan del servicio.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). En tercer lugar, importa destacar que en el artículo 1º del Decreto de la Junta Departamental de Florida No. 56/2012 se previó lo siguiente: “Establécese -ad referéndum del dictamen del Tribunal de Cuentas- que la tasa para el sostén del Servicio de Alumbrado Público, a cargo de la Intendencia Municipal de Florida, grava a los titulares de servicios de suministros eléctricos de UTE en los inmuebles ubicados en las siguientes zonas: Franja A: Contribuyentes titulares de servicios de suministros eléctricos de UTE en inmuebles con acceso a calles que en la cuadra respectiva posea tres o más focos de alumbrado público. Franja B: Contribuyentes titulares de servicios de suministros eléctricos de UTE en inmuebles con acceso a calles que en la cuadra respectiva posea dos focos de alumbrado público. Franja C: Contribuyentes titulares de servicios de suministros eléctricos de UTE en inmuebles con acceso a calles que en la cuadra respectiva posea un solo foco o no exista el mismo, pero igualmente el contribuyente se vea indirectamente beneficiado con el alumbrado público de zonas contiguas .” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). En el marco del artículo 34 de la Ley No. 17.243 y de otras disposiciones constitucionales y legales, con fecha 26 de diciembre de 2012 la Intendencia Departamental de Florida y la UTE celebraron una adenda a un convenio suscrito con anterioridad entre ambas partes, el 17 de setiembre de 2006 (fs. 61 a 67 vto., en carpeta rosada de 69 fojas, A.A.). En la cláusula décima de dicho documento, se indicó que el sujeto pasivo del tributo será definido por el Gobierno Departamental y que UTE prestará el servicio de cobranza a los fines del convenio (fs. 64 y 65, ídem, A.A.). En tanto en la cláusula decimoprimera se establece que UTE realizará “por cuenta y orden del Gobierno Departamental el cobro del tributo de alumbrado público, conjuntamente con la factura de suministro eléctrico de sus clientes integrando un único pago indivisible” (fs. 65, A.A.). VI) A partir de lo anterior, se bifurcan dos grandes líneas argumentales desarrolladas en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo que, por distintos motivos, conducen a la anulación del numeral 1º) de la Resolución impugnada. La primera línea argumental se centra básicamente en la calidad de sujeto activo del tributo de la Intendencia Departamental de Florida y la condición de subrogante de la UTE, que legalmente se encuentra autorizada a cobrar, en forma indivisible en sus facturas los consumos de energía con los del tributo de alumbrado público. En este sentido, en el referido dictamen se consignó: “De lo dispuesto en el Dec. Dptal. No. 56/12, en el art. 34 de la Ley 17.243 y en el Convenio referido, surge claramente que el sujeto activo del tributo de alumbrado público (“ente público acreedor del tributo”, art. 15 del CT) es la Intendencia Departamental. UTE únicamente subroga a esta última para el cobro, encontrándose autorizado por el art. 34 de la Ley 17.243 para incluir en forma indivisible en su factura los montos correspondientes al tributo de alumbrado público. En función de ello, entendemos que la Resolución impugnada resulta contraria a derecho , ya que ordena a UTE facturar solamente los consumos de energía eléctrica de la cuenta antes mencionada. Siendo el sujeto activo del tributo de alumbrado público la Intendencia Departamental y que UTE opera meramente como un subrogante del cobro de dicha Intendencia para compensar deudas de la misma, el reclamo por cualquier contribuyente referente a su facturación debe ser presentado y tramitado ante la misma .” (fs. 130 vto., infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En consonancia con este razonamiento, el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón, entendió que asistía razón a UTE en sus agravios, concluyendo que: “Los ocupantes de la finca han de reclamar ante ese Gobierno por la inclusión de su finca, se verá que pasa con el foco en la esquina y recién después podrán reclamar en vía civil ante ese Gobierno lo pagado, que UTE únicamente cobra por subrogación y en forma indivisible con el servicio de energía que efectivamente presta el Ente” (la negrilla no está en el original). En cuanto a la segunda línea argumental , se focaliza fundamentalmente en la aplicación del concepto de zonas y su diferenciación con la noción de calles, a partir de la aplicación de la legislación departamental ( artículo 1º del Decreto de la Junta Departamental No. 56/2012 ), como también de la nacional ( artículo 34 de la Ley No. 17.243). En concreto, en el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se consignó: “Sin perjuicio de ello, cabe consignar que del Acta de inspección realizada por la URSEA con fecha 8/VIII/19 a fs. 11 de los A.A, surge que en la calle Jorge Washington no hay red de alumbrado público en las dos cuadras que la misma tiene como recorrido y sólo se encuentra una luminaria en la esquina con la calle 18 de mayo. UTE al evacuar su vista a fs. 31 de los A.A. afirmó, con agregación de una foto, que el servicio de la cuenta objeto de estas actuaciones se encuentra aproximadamente a media cuadra de la intersección entre la calle 18 de Mayo y Jorge Washington- dicho extremo no ha sido controvertido. El art. 1 del Dec. N° 56/12, como indicáramos previamente, incluye en la Franja C, a los titulares de inmuebles con acceso a calles que en la cuadra respectiva no existe foco lumínico, pero se vean indirectamente beneficiados por el alumbrado en “zonas” contiguas. Por tanto , en la medida que en la zona contigua al inmueble objeto de estas actuaciones existe alumbrado público , lo que beneficia al titular del mismo , consideramos que la determinación del tributo resulta de acuerdo a la normativa vigente .” (fs. 131, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En forma coincidente con esta fundamentación, el Sr. Ministro, Dr. William Corujo sostuvo -en lo medular de su planteo- que: “Las partes deben ceñirse a lo establecido en materia de alumbrado público por la normativa departamental correspondiente al departamento de Florida, el acto impugnado debe anularse porque es evidente que la denominada "Tasa de Alumbrado" fue legislada como un verdadero impuesto que deben pagar todos los habitantes de las localidades que posean algún tipo de alumbrado público y se vean beneficiados directa o indirectamente por el mismo por el solo hecho de vivir en la localidad, aun cuando en las calles donde se ubiquen las fincas gravadas no posean tal servicio. ” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Desde un ángulo complementario, la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett se refirió a lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley Nº 17.243 y del artículo 1º del Decreto de la Junta Departamental de Florida Nº 56/2012 para poner de manifiesto que este último “se encuentra en armonía con la disposición legal que refiere a zonas. Es decir, no es necesario que exista un foco en frente al domicilio en cuestión para que se pueda cobrar dicho tributo. En adición a lo cual, en oportunidad de evacuar vista, UTE presentó informe donde indica que “… tal como surge del informe de URSEA (…) se constata que existe Alumbrado Público en el cruce de Jorge Washington con calle 18 de Mayo. El servicio Cuenta Nº 7101770000 se presenta frente a la calle Jorge Washington (aproximadamente a media cuadra de la intersección )” (…) fs. 31 A.A. en 66 fs.) Por lo que corresponde rechazar el agravio esgrimido por la parte demandada ya que en la zona en cuestión existía alumbrado público (…)” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original). En resumen, de acuerdo con esta lectura de la disposición legislativa nacional ( artículo 34 de la Ley Nº 17.243 ), y sobre todo la departamental ( artículo 1º del Decreto de la Junta Departamental de Florida Nº 56/2012 ), se concluye que para exigir el pago del tributo del alumbrado público no es necesario que este exista en la calle concreta en la que se domicilie el contribuyente, sino que alcanza con que este se brinde en una zona contigua, que indirectamente lo beneficie ( supuesto de la denominada Franja C). En el casus, la diligencia de inspección ocular realizada determinó que “sólo se encuentra una lámpara en la esquina con la calle 18 de mayo que presumiblemente sólo alumbra el cruce de ambas vías. Se toma registro fotográfico” (fs. 11, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Con semejante grado de imprecisión en la constatación, en donde ni siquiera se verificó el alcance del alumbrado respecto de la finca gravada, la UTE compareció a evacuar la vista y afirmó, con agregación de fotografía, que “El servicio Cuenta Nro. 7101770000 se presenta frente a la calle Jorge Washington (aproximadamente a media cuadra de la intersección)” (fs. 31, A.A.) (la negrilla no está en el original). Y bien, tal como lo advirtió la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, dicho extremo no ha sido controvertido. Así las cosas, por todos los fundamentos que se vienen de exponer, se concluye que la actuación de la URSEA devino ilegitima, configurando un supuesto de motivación errónea , tanto del punto de vista normativo como fáctico. En definitiva, el Ente Regulador no justificó adecuadamente las premisas sobre las cuales fundó el numeral 1º) de su Resolución al exigirle a UTE que solamente facturara los consumos de energía eléctrica del servicio identificado con la cuenta Nº 7101770000 , cesando la inclusión de los importes de la denominada tasa de alumbrado público , todo lo cual conduce a su anulación. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad, FALLA : Declárase que el numeral 2º) del acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción. Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el numeral 1º) del acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).