Sentencia Definitiva N° 99/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de abril de 2023. No. 99 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BOTANA MARTÍNEZ, JUAN MANUEL con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 178/2020). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 11220, de 9 de mayo de 2019, mediante la cual el Ministerio de Economía y Finanzas dispuso: “1º) Inhabilitar a la firma Despachante de Aduana Juan Manuel Botana Martínez” (fs. 92 a 93, en carpeta verde de 189 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el original). En su demanda, relató que actuó como despachante de aduana en una exportación de lana sucia de la empresa MULTIAMÉRICA S.A. En ese contexto, indicó que se realizó un procedimiento por la División Propiedad Intelectual y la Prefectura Nacional Naval en el cual se encontraron trescientos sesenta y ocho paquetes de clorhidrato de cocaína ocultos en un contenedor de fardos de lana. A consecuencia de estos hechos el Juzgado Especializado en Crimen Organizado de 4º turno le dispuso la prisión preventiva y luego alcanzó un acuerdo con la Fiscalía para la prosecución de un proceso abreviado por el cual se lo condenó como autor penalmente responsable de un delito de certificación falsa por particular a la pena de seis meses de prisión, con cumplimiento efectivo de cincuenta y nueve días que vencían el día de la audiencia, y un saldo de ciento veintiún días sustituido por el régimen de libertad vigilada (sentencia Nº 18/2018). En necesaria síntesis, el accionante se agravió contra la Resolución impugnada afirmando que: i) existió una errónea aplicación de las normas a la luz del concepto de condena de las disposiciones procesales penales vigentes; ii) además, se contravino los principios de proporcionalidad, gradualidad y razonabilidad que imperan en el ámbito sancionatorio; iii) se vulneraron los derechos al debido proceso y a la defensa en sede recursiva, al no permitir el diligenciamiento de prueba que preceptivamente se debió sustanciar. En el desarrollo de sus agravios, expresó que el “proceso abreviado” tiene características especiales diversas a las del proceso penal ordinario. Aquel tiene por objeto un acuerdo que pretende poner fin al proceso penal y no produce certeza procesal. Como sustento de su posición argumentó que el proceso abreviado no requiere producir plena prueba, según se menciona en el artículo 142 del Código de Proceso Penal. Asimismo, manifestó que el acuerdo especial producido en el proceso no significó un reconocimiento de haber actuado con dolo. Además, afirmó que el procedimiento penal y el administrativo son independientes, debiéndose llegar a la verdad en el último procedimiento mencionado. En otro orden, cuestionó la legitimidad de la impugnada por haber vulnerado los principios de proporcionalidad, gradualidad y razonabilidad al haber aplicado la sanción de mayor gravedad a una persona que por más de veinticinco años se desempeñó como despachante de aduana con absoluto apego a la normativa vigente, lo que implicó que no contara con ningún antecedente negativo funcional. Si se efectúa un estudio de sus antecedentes, el obrar ilegítimo de la Administración resulta aún más flagrante. Ante infracciones similares o incluso más grave se han dispuesto sanciones menores a los despachantes de aduana, sin tener presente si correspondía dar curso a la órbita penal. Por último, se refirió a la vulneración de su derecho de defensa y al principio del debido proceso en la tramitación de los recursos administrativos, indicando que se solicitó la declaración de testigos y prueba por informes al Instituto Nacional de Rehabilitación que la Administración debió diligenciarla en forma preceptiva por ser admisible, conducente y pertinente. En adición a lo anterior, expresó que recién se expresó la voluntad de no acceder a la prueba solicitada al expedirse en forma extemporánea sobre el recurso de revocación. En definitiva, solicitó el amparo de su demanda (fs. 24 a 40). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Flavio Barreda- en representación del Ministerio de Economía y Finanzas-, quien tras relacionar los antecedentes del acto se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. Con relación con el primer agravio, el artículo 16 literal e) del Código Aduanero es claro y no distingue entre tipos de procesos penales en los que puede recaer una condena determinada, por lo que mal puede hacerlo el intérprete. En cuanto al segundo agravio, la Administración no tiene la facultad de graduar la sanción aplicada en este caso porque no hay discrecionalidad posible. La sanción está tasada por imperio legal. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 20 del Código Aduanero, el despachante de aduana quedará automáticamente inhabilitado para actuar como tal cuando incumpla cualquiera de los requisitos dispuesto en los artículos 16 y 18, respectivamente. Y, en lo que aquí interesa, el literal e) del punto 1 del artículo 16 establece como requisito para la habilitación del despachante de aduana persona física “No haber sido condenado por asociación para delinquir o por delitos contra la Fe Pública, la Administración Pública, la Administración de Justicia o la Economía y la Hacienda Pública” . El actor fue condenado por un delito contra la Fe Pública, lo que implica, por imperio legal, su inhabilitación. La Administración carece de competencia para no aplicar la sanción que impone la Ley. Por lo mismo, la DNA tampoco podría ingresar al análisis de las posibles atenuantes en juego. En lo que respecta a los fallos del Tribunal que se citan en la demanda, debe verse que tuvieron por base situaciones fácticas distintas e incluso una diferente legislación aplicable. Todos fueron anteriores a la vigencia del Código Aduanero actual (Ley Nº 19.276) y a la sanción legalmente tasada que impone el artículo 20. En cuanto al tercer agravio, relativo a la falta de diligenciamiento de prueba, también corresponde su rechazo. La prueba testimonial solicitada resultaba ostensiblemente inconducente ya que, por imperio legal, lo único relevante era la existencia o inexistencia de una determinada condena firme. Las mismas consideraciones caben respecto al libramiento de oficio al INR para que informara el lugar de reclusión del Sr. Botana, siendo absolutamente ajeno al objeto del procedimiento administrativo. Cabe precisar además que el rechazo del diligenciamiento de los medios de prueba solicitados se realizó en la primera oportunidad hábil para ello, con el dictado de la Resolución Ministerial que los desestimó. En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del enjuiciado (fs. 47 a 55). III) Por decreto No. 4086/2020 (fs. 57) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 7 de febrero de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos. IV) Las partes actora y demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 157 a 176 y fs. 151 a 155, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 335/2022 y aconsejó la confirmación del acto resistido (fs. 179 a 181). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 183). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 9 de mayo de 2019 (fs. 92 a 93, A.A.) y se notificó al actor el 17 de mayo de 2019 (fs. 95, A.A.). El 27 de mayo de 2019 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 144 a 146 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 13 de diciembre de 2019. La demanda se interpuso el 1º de junio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 41), teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020, en virtud de lo dispuesto por la Ley Nº 19.879 y la declaración de Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA Nº 8, 9 y 10. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 179 a 181) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. El thema decidendum del caso estriba en determinar si el Ministerio de Economía y Finanzas aplicó erróneamente las disposiciones procesales penales vigentes, a la luz del concepto de condena, principal argumento que esgrime el promotor. Conforme surge de los antecedentes, el acto de inhabilitación impugnado se dictó en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 16 literal E) y el artículo 20 del Código Aduanero , Ley Nº 19.276, de 19 de setiembre de 2014. El primero de los artículos dispuso: “Art. 16º 1. El Ministerio de Economía y Finanzas habilitará como despachante de aduana, y autorizará su inscripción en el Registro previsto en el artículo 23 de este Código, a quienes acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos: (…) E) No haber sido condenado por asociación para delinquir o por delitos contra la Fe Pública , la Administración Pública, la Administración de Justicia o la Economía y la Hacienda Pública” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). En tanto el segundo artículo reguló: “ Artículo 20. (Inhabilitación del despachante de aduana).- El despachante de aduana, persona física o jurídica, quedará automáticamente inhabilitado para actuar como tal cuando incumpla cualquiera de los requisitos dispuestos en los artículos 16 y 18 de este Código, respectivamente” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Por su parte, el artículo 5º del Decreto Reglamentario Nº 95/2015 , de 20 de marzo de 2015, estableció: “(Inhabilitación). La inhabilitación del despachante de aduana prevista en el artículo 20 y en el numeral 4 del artículo 21 del C.A.R.O.U. durará hasta tanto se dé cumplimiento a las disposiciones correspondientes, sin perjuicio de las sanciones administrativas que se hubieran aplicado de acuerdo con el artículo 28 del C.A.R.O.U. En el caso de incumplimiento del requisito previsto por el literal E) del artículo 16 , la inhabilitación será definitiva .” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). En este sentido, el principal agravio que formula el actor referido a la inexistencia de certeza procesal en el proceso abreviado y, por tanto, sostener que no contó con sentencia de condena, sino un fallo judicial resultado de un acuerdo entre Fiscalía e imputado, a los únicos efectos de resolver la situación en la esfera penal, sin que sea posible extrapolar la solución de Derecho Penal al procedimiento administrativo; no resulta de recibo. En efecto, de acuerdo al Código del Proceso Penal (aprobado por la Ley Nº 19.293, de 19 de diciembre de 2014), en redacción aplicable por su vigencia de los artículos 272 y 273, no hay distinción posible respecto a la sentencia condenatoria recaída en el proceso abreviado, respecto al ordinario. En lo que respecta al segundo agravio , centrado en una contravención a los principios de proporcionalidad, gradualidad y razonabilidad, cuestionando la imposición de la máxima sanción sin tener en cuenta su ausencia de antecedentes, es menester tener presente que el artículo 20 del Código Aduanero no le confiere a la Administración ningún margen de discrecionalidad, siendo preceptiva la inhabilitación ante el incumplimiento de los requisitos del artículo 16 y 18. Por lo demás, tampoco cabe objetar el encuadre normativo que hizo la Administración, al considerar que el actor incurrió en el requisito pautado por el literal E) del artículo 16, siendo que el delito de certificación falsa por particular (artículo 241 inciso 2º) del Código Penal) por el cual resultó condenado el actor se encuentra inserto en el título de los delitos contra la Fe Pública. En efecto, dicho delito, previsto por el artículo art. 241 inciso 2 del Código Penal y por el cual el actor fue condenado por sentencia Nº 18/2018 (véase fs. 24 a 25 vto., A.A.), se inserta en el Título VIII), de los Delitos contra la Fe Pública. En lo que concierne a los eventuales casos análogos en los que la Administración habría aplicado sanciones menores a otros despachantes por casos más graves, tampoco pueden resultan parangonables al sub - judice a la luz de las disposiciones vigentes aplicables. En último término, resta por examinar el tercer agravio, referente a una vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa en sede recursiva, por no permitir el diligenciamiento de prueba que preceptivamente se debió sustanciar. Sobre el punto, cabe consignar que, según jurisprudencia constante de la Corporación, “si bien el obrar de la Administración en esa etapa, puede ser indicativo de la existencia de otros vicios -como la desviación de poder- la obstaculización de las facultades probatorias, en etapa recursiva, no resultan aptas para viciar el acto ya dictado” (sentencias Nº 829/2012, 377/2013, 54/2014, 55/2015, 162/2016, 622/2017, 431/2018, 130/2019, 281/2020, 190/2021, 383/2021 y 431/2021 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En términos mutatis mutandis , resulta trasladable lo expresado en sentencia Nº 162/2016, en cuanto concluyó: “Resulta evidente que de ningún modo puede inficionar el acto administrativo resistido, lo ocurrido en forma posterior a su dictado, ya en etapa de instrucción de los recursos administrativos (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, pág. 218). Las irregularidades que se produzcan en la instancia posterior a la interposición de los recursos administrativos no son aptas para inficionar un acto recurrido que ya ha sido dictado” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).