Sentencia Definitiva N° 98/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de abril de 2023. No. 98 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SALTO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 285/2021). RESULTANDO : I) A fs. 35 y siguientes, compareció el representante de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), promoviendo acción de nulidad contra la Resolución No. 2980/2020, dictada por la Intendencia de Salto, por la que se otorgó la exoneración de contribución inmobiliaria rural solicitada, solo a los padrones rurales Nos. 9.718, 10.547, 10.380 y 9.510. Resolución que fue la respuesta a petición calificada presentada por OSE con fecha 11/3/2020, ante dicha Intendencia, solicitando la exoneración del pago del impuesto de Contribución Inmobiliaria Rural de los padrones Nos. 9.510, 10.062, 9.718, 10.547, 11770, 11.787, 9.668, 10.546, 10.561, 10.380 y 13.246. Sostuvo que la denegatoria impugnada se fundamenta en el carácter no rural de los padrones no exonerados. Sin embargo, manifestó que, consultada la página web de la Dirección Nacional de Catastro por cada uno de ellos, surge que los mismos se encuentran categorizados como rurales. Asimismo, de la página web de la Intendencia de Salto surge que los mismos se encuentran gravados con Contribución Inmobiliaria Rural. Argumentó que, el art. 297 de la Constitución de la República, establece que la potestad tributaria para gravar a los inmuebles rurales corresponde al Gobierno Nacional, por lo tanto, es la ley la que dispone su creación y la que debe establecer cuáles son las exoneraciones a los mismos. Agregó que, la Ley Orgánica de OSE, Ley No. 11.907, dispone en su art. 33, que OSE queda exonerada del pago de tasas, derechos de aduana, portuarios, adicionales, patentes e impuestos nacionales o municipales, salvo lo que dispongan las leyes especiales. La referencia a la tasa debe entenderse hecha al género tributo. A su entender dicho artículo no deja lugar a dudas, consagra expresamente la exoneración del impuesto de Contribución Inmobiliaria Rural. Añadió que existieron Intendencias de otros departamentos que hicieron lugar a la petición administrativa formulada por OSE. II) De la demanda se confirió traslado dispuesto por Decreto No. 3804/2021 (fs. 43). Con fecha 3 de setiembre de 2021, compareció a solicitar prórroga para contestar la demanda, Mariana Urrutia, en representación de la Intendencia de Salto (fs. 45). La que le fue concedida por Decreto No. 5016/2021 (fs. 47), compareciendo a contestar la demanda el día 22 de setiembre de 2021 (fs. 54-63). En lo medular, el representante de la Intendencia de Salto, manifestó que los padrones respecto de los cuales no se concedió la exoneración solicitada fueron recategorizados por la Intendencia de Salto como urbanos y suburbanos, de acuerdo a Decretos con fuerza de Ley en el Departamento y publicados en el Diario Oficial. Indicó que, además de dicha publicación, envió con fecha 8 de mayo de 2017, oficios a la Dirección Nacional de Catastro informando de la nueva categorización de los padrones Nos. 11.787, 9.668 y 13.246 del Centro Poblado Rincón de Valentín y, con fecha 26 de agosto de 2014, respecto de los padrones Nos. 10.546 y 10.561 del Centro Poblado Lavalleja, que debió actualizar dichos padrones otorgándoles nuevo número, atento a la recategorización ya determinada por el Gobierno Departamental, lo que no realizó. Dichos padrones son de naturaleza urbana y suburbana, por lo tanto, les corresponde abonar contribución inmobiliaria, no estando comprendidos en ninguna exoneración departamental ni nacional de contribución inmobiliaria, de acuerdo a la naturaleza comercial del servicio descentralizado propietario de los inmuebles. Por lo que no resultaría aplicable el art. 297 de la Constitución invocado. Señaló que desconoce el contenido de los Decretos de las restantes Intendencias invocados por OSE. Decisiones que además no obligan a la Intendencia de Salto. Aclaró que la Intendencia de Salto hizo lugar a la exoneración de contribución inmobiliaria rural de los padrones rurales propiedad de OSE, por lo que no se controvierte que efectivamente los padrones rurales de OSE deban ser exonerados de la contribución inmobiliaria rural, por ser un impuesto de fijación nacional. Manifestó que la actora no se encuentra legitimada para exigir la exoneración de contribución inmobiliaria de los padrones categorizados como urbanos y suburbanos, como los son los padrones Nos. 10.062, 11.787, 9.668, 13.246, 10.546, 10.561, 11.770, atento a que la normativa existente solo la ampara respecto de los padrones rurales. Argumentó que existen leyes especiales, consistentes en los Decretos de la Junta Departamental de Salto, con fuerza de ley en todo el departamento de Salto, como lo es el No. 5849/95 que en su art. 60 dispone que el Estado y los organismos comprendidos en el art. 220 de la Constitución de la República, gozan de exoneración impositiva por sus bienes y actividades no comerciales ni industriales. El art.74 del Decreto Departamental No. 56/29 dispone que se exonera de los impuestos establecidos en los Capítulos I (Contribución Inmobiliaria Urbana) y II (Contribución Inmobiliaria Rural) a los bienes propiedad del Municipio de Salto, los pertenecientes al Poder Ejecutivo y los pertenecientes a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, exceptuando los comerciales e industriales. OSE no se encuentra comprendido en dicha exoneración impositiva atento a su actividad comercial. A lo que agregó que, conforme al art. 297 de la Constitución, se indican como fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos, a los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situados dentro de su jurisdicción. Añadió que OSE ha abonado puntualmente el impuesto de contribución inmobiliaria en los últimos cinco años respecto de los padrones en cuestión y no ha solicitado la exoneración del impuesto por dichos padrones, hasta el ejercicio 2020. De lo que se concluye que OSE estuvo siempre en conocimiento que no contaba con exoneración de dichos padrones. III) Por Decreto No. 5716/2021, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura a prueba del proceso por 60 días, agregándose antecedentes administrativos y documentación en 98 fojas con citación (fs. 65), produciéndose la prueba que fue agregada de fs. 67 a fs. 70. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora a fs. 74- 77 y la demandada a fs. 80-85. V) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante Dictamen No. 221/2022 (fs.88-90), aconsejando desestimar la demanda. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto No. 2545/2022 (fs. 92), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La actora promovió la nulidad de la Resolución No. 2980/2020, dictada por la Intendencia de Salto, por la que sólo se otorgó la exoneración solicitada a los padrones rurales Nos. 9718, 10547, 10380 y 9510 (fs.41 A.A. en 98 fs.). Resolución que fue notificada con fecha 9 de octubre de 2020 a la parte actora (fs. 42 A.A. en 98 fs.). Con fecha 16 de octubre de 2020, según dichos no controvertidos del actor, se interpusieron en tiempo y forma los recursos administrativos de reposición y apelación (fs. 44-50 A.A. en 98 fs.). La vía administrativa quedó expresamente agotada a través de la Resolución de fecha 27 de abril de 2021, dictada por la Intendencia de Salto, por la que se resolvió no hacer lugar al recurso de apelación interpuesto (fs. 64-65 A.A. en 98 fs.). Resolución que fue notificada con fecha 28 de abril de 2021 (fs. 66 A.A. en 98 fs.). La acción de nulidad se presentó en tiempo hábil el día 3 de agosto de 2021 (cfme. nota de cargo de fs. 35), considerando la feria judicial extraordinaria (Ley No. 19.960, Acordadas TCA 8, 9, 10, 11, 12 y 13). II) Ingresando en el análisis sustancial de la litis, surge que la Resolución impugnada se pronunció respecto de la petición presentada por OSE, a través de su representante, solicitando la exoneración de la contribución inmobiliaria rural de los padrones Nos. 9510, 10062, 9718, 10547, 11770, 11787, 9668, 10546, 10561, 10380 y 13246. La actora no pretendió la exoneración de contribución inmobiliaria urbana o suburbana. Resolviendo la Intendencia de Salto conceder la exoneración solo respecto de los padrones Nos. 9718, 10547, 10380 y 9510 por tratarse de padrones rurales que tributan contribución inmobiliaria rural. En este sentido, de las actuaciones administrativas surge que, iniciado el trámite de exoneración, se solicitó se informara por la oficina de agrimensura del gobierno departamental, la situación de los padrones individualizados por la Intendencia de Salto, así fue que se emitió informe de fecha 9 de enero de 2019, en el que se detalló que: “…los padrones 9718, 10547, 10380 y 9510 se hayan categorizados como rurales; el padrón 10062 se haya categorizado como suburbano conforme al art. 17 del Decreto Departamental 6726/2013 (Plan Local del Centro Poblado Turístico Termas del Daymán); los padrones 11787, 9668 y 13246 pertenecientes al Centro Poblado Rural Rincón de Valentín se hayan categorizados como urbanos conforme al art. 117 del Dto. Deptal. 6524/2011 (Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible); los padrones 10546 y 10561 pertenecientes al Centro Poblado Rural Lavalleja se encuentran categorizados como urbanos conforme al art. 104 del Decreto Departamental 6524/2011 ya referido y el padrón 11770 perteneciente al Centro Poblado Rural San Antonio se haya categorizado como urbano conforme al art. 110 del Citado Dto. Deptal. 6524/2011”. Asimismo, surge agregado a las actuaciones administrativas, oficios enviados por la Intendencia a la Dirección Nacional de Catastro, comunicando el cambio en la categorización de parcelas como suelo urbano en la localidad de Colonia, Lavalleja y en la localidad Rincón de Valentín, detallando los padrones indicados en el anterior considerando (fs. 87-88 A.A.). La circunstancia de que la Dirección Nacional de Catastro no hubiera actualizado la situación de dichos padrones, no altera que los mismos ya estén categorizados como urbanos o suburbanos, a partir de los Decretos Departamentales referidos. Por lo que algunos de los padrones, respecto de los cuales también se solicitó la exoneración tributaria, no califican dentro de la categoría de padrones rurales. Dichos padrones pasaron a ser urbanos y suburbanos, en virtud de la recalificación realizada por la Intendencia en ejercicio de la potestad prevista por el art. 30 de la Ley No. 18.308, que establece: “(Categorización de suelo en el territorio).- La competencia exclusiva del Gobierno Departamental para la categorización de suelo en el territorio del departamento se ejercerá mediante los instrumentos de ordenamiento territorial de su ámbito. El suelo se podrá categorizar en: rural, urbano, o suburbano. Para cada categoría podrán disponerse en los instrumentos subcategorías, además de las que se establecen en la presente ley. Los Gobiernos Departamentales podrán categorizar con carácter cautelar por un plazo predeterminado como suburbano o rural, áreas de territorio que entiendan necesario proteger hasta tanto elaboren instrumentos que lo categoricen en forma definitiva y dictarán simultáneamente las disposiciones de protección necesarias”. Lo que determinó que dichos padrones pasaran a estar gravados por contribución inmobiliaria urbana y suburbana, no accediendo la Intendencia a la exoneración solicitada por no cumplir con los requisitos que exige el marco normativo departamental. En este sentido, en relación con la potestad tributaria con la que cuentan los gobiernos departamentales, este Tribunal ya tuvo oportunidad de pronunciarse en Sentencia No. 641/2014, en términos que corresponde reproducir en la emergencia, dijo el Tribunal en el referido fallo: “ en lo sustancial, corresponde señalar que desde la Constitución de la República de 1952, los Gobiernos Departamentales tienen potestad tributaria originaria para gravar los inmuebles ubicados en las zonas urbanas y suburbanas de los departamentos (art. 297, ordinal 1º, de la Constitución de la República). Es decir, pueden estructurar el impuesto departamental a la propiedad inmueble comúnmente conocido como Contribución inmobiliaria urbana y suburbana del modo que entiendan conveniente (respetando desde luego los límites que fija la propia Constitución). Es pacífica la opinión de la doctrina en cuanto a que esa potestad de estructurar el mencionando tributo, comprende la de fijar sus bases de cálculo y definir el valor de aforo de los inmuebles. El valor de aforo de los inmuebles a considerar para cuantificar el tributo puede ser, ora el fijado por la Dirección General de Catastro (es decir, tomar directamente el valor de aforo de la DGC), ora el que fije el propio Gobierno Departamental mediante la organización de un Catastro Departamental (…) PEIRANO FACIO y WHITELAW, en un trabajo del año 1991 -que conserva total vigencia- dijeron, en idéntica orientación conceptual: “En el ejercicio de esta potestad -en referencia a la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales- corresponde a los gobiernos locales la regulación de todos los aspectos jurídicos relativos al impuesto (hecho generador, sujetos pasivos, base de cálculo, alícuotas, exoneraciones, procedimientos de recaudación y fiscalización) ” (el subrayado no pertenece al original). También, la Suprema Corte de Justicia, indicó: “…de acuerdo a los textos de la Constitución de 1967 que se invocan, la potestad tributaria sobre la propiedad inmueble rural compete al Poder Legislativo Nacional y no a los órganos legislativos departamentales, a quienes, en cambio, se les confiere la facultad de imposición en materia inmobiliaria urbana y suburbana (art. 297 Nral. 1º). Precisamente el constituyente de 1967, modificó el texto anterior de la Constitución de 1952, excluyendo, en forma expresa, la potestad comunal sobre la tributación territorial rural, en beneficio del legislador nacional, aunque le asigna la recaudación y la totalidad del producido a los municipios, a excepción de los adicionales” (Sentencia SCJ No. 36 de fecha 15/IV/83, citada en Código Tributario Comentado y Concordado, Valdés Costa y otros, 4ª Edición, FCU, p.134). Por lo que, en ejercicio de su potestad tributaria, compete a la Intendencia de Salto, decretar y administrar los impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana y en materia de exoneraciones, la Intendencia de Salto, a través del art. 60 del Decreto No. 5849/95, dispuso: “Declárase que el Estado y los organismos comprendidos en el artículo 220 de la Constitución de la República, gozan de exoneración impositiva por sus bienes y actividades no comerciales ni industriales” (fs. 97 A.A. en 98 fs.). OSE no acreditó que dichos padrones no estaban relacionados con un fin o actividad de tipo comercial o industrial en conformidad con lo que exige la disposición departamental transcripta. Sí concedió la exoneración de la contribución inmobiliaria rural, tributo que grava la propiedad inmueble rural, la que, por expresa disposición del art. 297 inc. 1º de la Constitución de la República, reconoce sólo como titular de la potestad impositiva, al legislativo nacional (Cfme. Sentencia SCJ, No.252/97). Por último, asiste razón a la parte demandada cuando indica que, el hecho de que otras Intendencias hayan hecho lugar a las peticiones formuladas por OSE, no es vinculante para la Intendencia de Salto. Las resoluciones que tomen otras Intendencias, en cuanto a exoneraciones, permanecen en la esfera de la autonomía de cada Gobierno Departamental. Por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, en unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).