Sentencia Definitiva N° 80/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de abril de 2023. No. 80 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “COMPAÑÍA URUGUAYA DE MEDIOS DE PROCESAMIENTO S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de nulidad” (Ficha No. 202/2021). RESULTANDO : I) Surge de fs. 21 que el 17 de junio de 2021 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 16764/2020 de fecha 27 de julio de 2020, dictada por el Director General del Departamento de Hacienda de la Intendencia de Durazno, que aprobó la liquidación de adeudos de la contribuyente al 14 de julio de 2020 por concepto de impuesto de aviso y propaganda (fs. 5 de los A.A.). Sostuvo que la Intendencia pretendió cobrarle a VISANET una deuda de $ 285.047 por concepto de “Impuesto de Aviso y Propaganda” más multas y recargos, cuando no estaba obligada a pagar el Tributo. Indicó que la resolución impugnada tenía vicios de forma y de fondo que meritaban su anulación. Por un lado, afirmó que el procedimiento administrativo llevado adelante por la accionada, vulneró las garantías del derecho de defensa al no identificar las normas por las cuales entendió que la actora sería responsable del pago del tributo, no desarrolló ni explicó la manera en que se realizó la liquidación del monto adeudado, y no permitió que formulara los descargos pertinentes previo al dictado del acto. Por otra parte, alego falta de legitimación pasiva en tanto VISANET no estaba obligada al pago del tributo, por no ser sujeto pasivo del mismo, ni en la calidad de deudor por deuda propia (contribuyente) ni en calidad de deudor por deuda ajena (responsable). Consideró que el Decreto No. 55/85 de la Junta Departamental de Durazno estableció que el hecho generador del tributo estaba dado por la colocación/instalación de carteles, siendo los obligados al pago los comercios que realizaron dicha colocación. Concluyó que la resolución adoleció de falta de motivación al no especificar cómo se arribó a las cifras indicadas, y solicitó la anulación del acto impugnado. II) E l 14 de setiembre de 2021 el representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 45 y ss). Indicó que el tributo por el cual se requirió el pago era el impuesto a los avisos y propaganda establecido en el Decreto Departamental Nº 55/985 en redacción dada por el Decreto Nº 1664/001, y era uno de los recursos del Gobierno Departamental conforme al numeral 7 del artículo 297 de la Constitución de la República. Controvirtió que fueran los comerciantes los sujetos pasivos del tributo, y señaló que VISANET era quien proporcionaba los avisos a los comercios para su colocación en lugares visibles, con el fin de que el consumidor adquiriera el producto mediante la utilización del medio de financiación ofrecido. Entendió que existía una vinculación notoria entre la actora y los diferentes comercios que colocaron los avisos, con finalidad publicitaria. Sostuvo que de las actuaciones administrativas se desprendía con claridad las ubicaciones de los avisos y los tipos de avisos por los cuales se pretendió el cobro, y la actora tuvo acceso al expediente. Afirmó que la Intendencia de Durazno detentaba la facultad de percibir tributos para el cumplimiento de sus fines, teniendo el poder-deber de recaudar, formando parte de sus actividades normales. Concluyó que no se vulneraron las normas ni los principios del Derecho Tributario y la actuación se enmarcó dentro de la autonomía del Gobierno Departamental. En definitiva, solicitó se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, ninguna se produjo según surge de la certificación a fs. 61. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 64 y ss. y la demandada a fs. 76 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 351/2022 por el que aconsejó el amparo de la demanda y la anulación del acto impugnado (fs. 80). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 16764/2020 de fecha 27 de julio de 2020, dictada por el Director General del Departamento de Hacienda de la Intendencia de Durazno, que aprobó la liquidación de adeudos de la contribuyente al 14 de julio de 2020 por concepto de impuesto de aviso y propaganda (fs. 5 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 31 de julio de 2020 (fs. 7 A.A.), interpuso recursos de reposición y apelación el 6 de agosto del mismo año (fs. 7 vta. y 8 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 22 de febrero de 2021. Finalmente, la demanda fue introducida en tiempo útil (el 17 de junio de 2021 - nota de cargo a fs. 33 de autos), considerando la Feria Judicial Extraordinaria dispuesta entre el 24 de marzo y el 23 de mayo de 2021. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y, en su mérito, anulará el acto impugnado. III) La actora esgrimió en su demanda que se habían vulnerado las garantías del debido proceso por no habérsele otorgado vista previa, y por no explicitar la manera en que se realizó la liquidación del monto adeudado, lo que la había privado de la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. A juicio de la Corporación, le asiste razón. Según surge de los antecedentes agregados a la causa tras la interposición de los recursos administrativos se produjo el Informe Nº 539/2020 de fecha 21 de diciembre de 2020 que consignó: “Respecto de las cuestiones formales, se requerirá más información de agregar a este expediente, a los efectos de expedirse respecto de los dichos de la compareciente. (…) Así se sugerirá se requiera a quien corresponda, se agregue al presente expediente recaudo documental existente a los efectos de realizar la liquidación según se constata a fs. 3 a 5 del presente expediente, y si se cuenta con informe que amplíe la liquidación que consta en dichas fojas . A su vez se informe si respecto de los ejercicios 2018 y 2019 se contó con liquidación y notificación anterior, o si solo se realizó una única liquidación por los tres ejercicios”. (fs. 24 vto., y 25 A.A.). A continuación, se agregaron los Informes Nº 398/2021 de fecha 24 de febrero de 2021 donde se manifestó que “La empresa Compañía Uruguaya y de medios de procesamiento S.A. fue notificada el 29/06/2018” (fs. 25 vto. A.A.), y Nº 276/2019 de fecha 6 de agosto de 2019 que sostuvo “El día 29 de junio del 2018, se notifica informe N.º 2158/2018 al Sr. Domingo Pereira por Compañía Uruguay de Medios de Procesamiento S.A.” (fs. 26 A.A.), sin que conste ninguna notificación a la accionante. Por su parte, del denominado “ Informe de Deuda ” de fecha 14 de julio de 2020 (fs. 3 vta. y 4 A.A.), elaborado previamente al dictado del acto, tampoco consta que se haya otorgado vista previa a la demandante. De lo que se viene de exponer, fluye que no se confirió vista de las actuaciones a la accionante antes de emitir la resolución que le impuso la liquidación de adeudos, circunstancia que determinó su indefensión. Por tanto, no es de recibo la argumentación de la Intendencia de Durazno que hace caudal que “el expediente fue puesto en acceso a la parte actora” (fs. 46 vta. infolios). Este Órgano Jurisdiccional en su constante jurisprudencia ha sostenido que la falta de vista previa al dictado del acto, en tanto materialización del principio constitucional de derecho de defensa (artículo 66 de la Constitución de la República) y debido proceso (ex artículo 12 ejusdem), configura un vicio grave que inficiona inexorablemente de nulidad dicha volición (cf. Sentencias Nos. 544/2010 y188/2010, entre muchas otras). Así, ha expresado que el principio del debido proceso constituye un principio general de derecho reconocido en la Constitución, en las leyes y en normas de Derecho Internacional aprobadas por la República, el cual está consustanciado con la esencia misma del Estado de Derecho (vide: Delpiazzo, Carlos E; “Derecho Administrativo General. Volumen 1”, Amalio M. Fernández, 1ª Edición, 2011, pág. 331). Viene al caso transcribir, a vía de ejemplo y por ser aplicable al caso de marras, lo que se expuso en Sentencia No. 74/2013 remitiéndose a la Sentencia No. 780/2007, a saber: “Siendo así, la omisión anotada resulta relevante en cuanto implica situar al interesado en estado de indefensión o, por lo menos, disminuir sus posibilidades de defensa frente a la Administración, lo que implica la violación de la “regla de derecho” (art. 309 de la Carta), toda vez que aquella garantía está consagrada por normas de superior rango y aún por específicas normas reglamentarias (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y arts. 71, 75 y 76 del Decreto 500/91, incorporado por el Directorio del BPS en virtud de la RD 38-54/91). En consecuencia, verificada la existencia de dicho vicio, debe declararse la nulidad de las resoluciones impugnadas, máxime cuando, como en este caso, la accionante lo invocó también al recurrir en la vía administrativa los actos en cuestión (AA, fs. 131/136).- Todo ello sin perjuicio de la razón o sinrazón de la Administración en las conclusiones a que arriba sobre la cuestión de fondo, ya que ello será eventualmente objeto de un futuro proceso de impugnación.”. En doctrina, a propósito del derecho de defensa, se postula que: “El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art. 72 de la Carta en favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionado por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. “El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…)”. Si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado, deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución, para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas” (Cajarville, Juan Pablo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991” págs. 108 y 109). En idéntica orientación conceptual se pronuncia GORDILLO: “… lo cierto es que normalmente nada justifica que no se escuchen las razones y se consideren las pruebas que puedan presentar los interesados, y sus alegatos sobre la prueba, antes de adoptarse una decisión que haya de afectar sus derechos o intereses. Es una regla de justicia y también de buena administración, en la medida que implica y asegura un más acabado conocimiento y valoración de los hechos sobre los cuales se ha de resolver, por lo tanto una más objetiva y mejor decisión” (Gordillo, Agustín; “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 2, “La defensa del usuario y del administrado”, 9ª Edición, Buenos Aires, F.D.A., 2009, Capítulo 9, pág. IX-23).” Y, como ya se dijo, no surge de la compulsa de los antecedentes administrativos allegados a la causa que, previo al dictado de la encausada, se le haya conferido la oportunidad de efectuar los descargos que entendiera podían corresponder. Ahora bien, también asiste razón a la actora en cuanto no existió ningún tipo de explicación detallada respecto a cómo se realizó la liquidación a la que arribó la Administración. Si bien entre fs. 2 a 4 de los antecedentes administrativos, se incluyó una planilla de “Detalles de medios liquidados” con el tipo de aviso, extensión y ubicación totalizando 131 m2, este careció de todo respaldo documental que permitiera realizar la liquidación. En tal sentido, si la referida liquidación le resultó insuficiente al propio asesor letrado de la Intendencia de Durazno, que consideró pertinente la agregación de recaudo documental existente a los efectos de realizar la liquidación (fs. 25 A.A.), cuanto más lo sería para la accionante. En definitiva, la violación al debido procedimiento administrativo que se presenta en este caso determina que corresponda amparar la pretensión anulatoria. IV) El acogimiento del agravio formal planteado por la demandante impide a la Corporación ingresar al análisis sustancial de la controversia -restantes agravios- a efectos de no incurrir en prejuzgamiento (vide: Sentencias Nos. 787/2011, 172/2010, 951/2000 y 12/1996, entre muchas otras) porque, va de suyo que, anulado el acto administrativo por un vicio adjetivo, la Administración tiene el poder-deber de recomponer la faz administrativa, dictando eventualmente un nuevo acto, pasible de recurrencia y contralor jurisdiccional ante este Tribunal. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).