Sentencia Definitiva N° 79/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de abril de 2023. No. 79 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MATTOS RIVERO, MARÍA DEL CARMEN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 587/2020). RESULTANDO : I) La Sra. María del Carmen Mattos dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución DP 148/2018, de 10 de octubre de 2018, emitida por la Gerencia de Prestaciones Económicas, Gestión de Prestaciones del Banco de Previsión Social, por la cual se denegó su solicitud de pensión a la vejez porque “no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, conforme a lo establecido en el art. 43, Ley Nro. 16713 ” (fs. 136 vto., en carpeta verde de 170 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el original). En su demanda, relató que es una persona mayor de edad que tiene 76 años y padece de varias patologías que han ido deteriorando su calidad de vida: cardiopatía isquémica, marcapasos, osteoporosis, artrosis, hipotiroidismo, diverticulopatía colónica, patología osteoarticular de columna lumbosacra y hernia hiatal, detallando pormenorizadamente alrededor de diez medicamentos que debe tomar, así como estrictas indicaciones médicas que debe seguir para evitar daños mayores e irreversibles. A su vez, indicó que no percibe ingresos propios ni ningún otro beneficio de la seguridad social u otras entidades como el MIDES, razón por la cual se vio en la necesidad de solicitar una pensión a la vejez al amparo de lo dispuesto por el artículo 67 de la Constitución de la República, normativa internacional de Derechos Humanos y el artículo 43 de la Ley Nº 16.713. Seguidamente, mencionó que vive con su esposo Julio Vitali, de 82 años, quien percibe una jubilación que asciende a $ 16.675 nominales, equivalentes a $ 12.842 líquidos, detallando los egresos que tienen en razón de medicamentos y pago de servicios, que ascienden a $ 13.391. En ese contexto, indicó que resulta descabellado sostener que estos ingresos son suficientes para subvenir sus necesidades básicas, teniendo en cuenta que casi la totalidad de estos son vertidos a pagar los servicios de suministros del hogar. Asimismo, señaló que el Organismo Previsional no tuvo en cuenta la situación real de la compareciente, quien depende para subsistir del mínimo ingreso de su cónyuge. Además, agregó que se encuentra en una situación de vulnerabilidad socio - económica, habitando una vivienda precaria, de techo liviano con chapas en mal estado. En suma, concluyó que el artículo 43 de la Ley Nº 16.713 no exige una situación de indigencia o pobreza extrema y la Resolución impugnada se fundó en una errónea interpretación de esta y en una equivocada valoración de la realidad material (fs. 2 a 7). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Juan Andrés Noya -en representación del Banco de Previsión Social-, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, esgrimió como defensa que la Resolución impugnada es un acto reiterativo. Al respecto, indicó que el 5 de setiembre de 2016, se presentó la titular a solicitar una pensión a la vejez. Del trámite desarrollado se constató que su situación era la misma a la planteada en otro expediente tramitado en 2014, en virtud de lo cual se emitió Resolución DP 157/2016, denegando la prestación, y si bien se presentaron recursos de revocación y jerárquico, no se sometió dicho acto a análisis de juridicidad, ni se planteó acción reparatoria contra la actuación de la Administración. Con lo cual, dicho acto devino firme. El acto hoy atacado carece de la nota de lesividad prevista en el artículo 309 de la Constitución. La actora vive en igual domicilio, propiedad de la titular, convive con su cónyuge que percibe una pasividad que no supera tope y recibe ayuda de su hijo, quien le asiste en los gastos fijos del hogar. Tal situación fue la misma que se analizara en la Resolución DP 157/2016. En cuanto al fondo del asunto, detalló el informe efectuado a fs. 39, en donde se consignó que la titular “Gestionó dos veces anteriormente la PV, siendo la misma denegada en 2014 y 2016. La titular es casada, vive con su esposo Julio Vitali en una casa de la cual son propietarios. También vive con ellos un nieto llamado Santiago Vitali CI 49112383, hijo de Fernando. La titular no tiene ingresos visibles en el sistema ni tiene causal jubilatoria. Se sustentan en la jubilación del Sr. Julio que asciende a $ 13.713 nominales (valor 2018) no superando topes, y a la ayuda de su hijo Fernando, quien le paga todos los gastos fijos de la casa, siendo el total unos $ 28.000, ya que también brinda dinero semanal para la alimentación (fs. 18). Fernando declara vivir con su concubina Alejandra Sánchez CI 17577628, y que sustenta además los gastos de su hijo”. En definitiva, reafirmó que la titular no carece de recursos necesarios para cubrir sus necesidades vitales y bregó por el rechazo de la pretensión anulatoria (fs. 14 a 21 vto.). III) Por decreto No. 7989/2020 (fs. 23) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 21 de febrero de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos. IV) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 74 a 76 y 78 a 79, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 338/2022 y aconsejó la confirmación del acto resistido (fs. 82 a 83). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 85). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución DP 148/2018, se emitió el 10 de octubre de 2018 (fs. 136 vto., A.A.) y se notificó a la actora el 5 de diciembre de 2018 (fs. 137 vto., A.A.). El 10 de diciembre de 2018, interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 139 a 139 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa , a través del dictado de la Resolución R.D. Nº 3- 17/2020, de 5 de febrero de 2020 (fs. 160 vto. a 162, A.A.), notificada a la actora el 28 de julio de 2020 (fs. 167 vto., A.A.). La demanda se interpuso el lunes 28 de setiembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 8). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de apartarse del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 82 a 83 ) y declarará la nulidad del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, procede relevar el presupuesto procesal de ilesividad de la Resolución impugnada, que, como es sabido, requiere de un examen previo que, de no verificarse, obsta la decisión de mérito. Al respecto, destaca Durán: “El acto administrativo susceptible de la acción anulatoria, además de definitivo, debe ser el originario, es decir el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad (art. 24 del decreto - ley N° 15.524” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo” , segunda edición actualizada y ampliada, Montevideo, marzo 2015, FCU, p. 41) (la negrilla no está en el original). En similar sentido, Cajarville explicaba: “ El acto impugnado debe ser agraviante, como creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 129) (la negrilla no está en el original). Asimismo, el citado autor advertía: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación, de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos administrativos” , FCU, 3ª edición, Montevideo, 2000, p. 138-139). (la negrilla no está en el original). Pero a continuación, formulaba una importante precisión: “En la categoría de resoluciones meramente reiterativas no deben incluirse aquellas que , aunque en su expresión literal reiteren una anterior , lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto . Este nuevo acto es en realidad originario en cuanto a los motivos existentes al tiempo de su emisión, y por tanto es objeto de recurso administrativos y de acción de nulidad” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos administrativos” , op. cit., p. 139) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, el Tribunal advierte que las situaciones a las que aludió la Administración durante la sustanciación de la presente denegatoria de pensión a la vejez no resultan idénticas a las anteriores, habiéndose alegado y constatado cambios en las circunstancias de la compareciente que habilitan a considerar a la impugnada como el verdadero acto originario generador de la situación lesiva que se invoca. En este sentido, la nota de reiteración se descarta porque, al contrario de lo afirmado en el informe de 3 de octubre de 2018 (fs. 129, A.A.), la actora dio cuenta de la existencia de considerables dificultades para que sus hijos la pudieran ayudar, precisando que el más joven, Marcelo, sufrió un ACV y no puede trasladarse ni hablar (véase la declaración jurada de la actora, de fs. 122 a fs. 122 vto., A.A.), no estando en condiciones de colaborar más con las cuentas (véase informe de actuación inspectiva de 9 de setiembre de 2018, a fs. 123, A.A. e informe de 2 de octubre de 2018, que reseña los descargos, a fs. 133 vto., A.A.). En función de ello, mal puede considerarse que la impugnada es meramente reiterativa de otras anteriores desde que las circunstancias fácticas que motivaron su dictado evidentemente no fueron las mismas. III) Despejado lo anterior, la cuestión a elucidar finca en determinar si la actora encuadra o no dentro de las previsiones contenidas en el artículo 43 de la Ley Nº16.713. Dicha norma establece que “ Será beneficiario de la pensión a la vejez e invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y tenga setenta años de edad o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta para todo trabajo remunerado”. De la lectura de la disposición surge la necesidad de cumplimiento de dos requisitos legales : i) tener setenta años ; y ii) carecer de recursos para subvenir a sus necesidades vitales. Con respecto al primer requisito , está comprobado que la actora contaba al tiempo de formular su solicitud de pensión a la vejez más de 70 años, habiendo nacido el 26 de diciembre de 1943 (véase fs. 2 vto. a 3, A.A.). En cuanto al segundo requisito, existen opiniones contrarias entre las partes acerca de si se valoró adecuadamente la carencia de recursos para subvenir las necesidades vitales del titular. Como punto de partida, cabe tener presente el criterio que reiteradamente ha sostenido el Tribunal, en cuanto a que la Ley no requiere que la persona solicitante se encuentre en una situación de indigencia o pobreza extrema (sentencias Nº 391/2003, 628/2004, 291/2008, 555/2009, 298/2011, 435/2015, 821/2016, 434/2017, 369/2019, 345/2019, 348/2019, 631/2019, 91/2020, 380/2020, 432/2020, 512/2020, 2/2021, 12/2021, 193/2021 y 330/2021, entre otras). Así, puede citarse -a modo de ejemplo- lo expresado en sentencia Nº 434/2017, en la cual se consignó: “(…) la ley no requiere que la persona solicitante del beneficio se encuentre en situación de indigencia o pobreza extrema, como lo ha dejado sentado el Cuerpo en anteriores decisiones (sentencias Nº 391/03 y 628/04). De manera que la carencia de recursos económicos para solventar sus necesidades, debe relacionarse con las posibilidades que el solicitante tenga de obtenerlos mediante su trabajo o de sus familiares directos .” (sentencias Nº 298/2011, 555/2009, 291/2008, entre otras). (…) La norma meramente requiere que la persona carezca de recursos para subvenir sus necesidades vitales , y que tenga más de setenta años de edad, o en cualquier edad, esté incapacitada en forma absoluta para todo trabajo remunerado” (Sentencia Nº 298/2011 en doctrina véase: SALSAMENDI, Gabriel: “Requisitos para la percepción de la pensión por invalidez (art. 43 de la Ley 16.713)”, Revista Derecho Laboral, T. LV, Nº 248, Octubre-Diciembre 2012, págs. 775-782 y LÓPEZ LÓPEZ, Adriana: “Prestaciones que brinda el sistema. Jubilaciones. Causales jubilatorias” en AA. VV: “Temas Jubilatorios”, Grupo de Investigación de Seguridad Social, Comisión Sectorial de Educación Permanente, Facultad de Derecho, Universidad de la República, Montevideo 2006, págs. 85 a 88; ver en jurisprudencia también las Sentencias 94/2015, 108/2015, 291/2008, 628/2004, 391/2003, entre otras).” (sentencia No. 435/2015; en similar orientación conceptual, véanse las sentencias Nos. 821/2016).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). De esta manera, a la luz de las pautas interpretativas trazadas por la doctrina y la jurisprudencia que se vienen de referir, el Tribunal considera que en el caso se verificó una incorrecta valoración del requisito de carencia de recursos para subvenir las necesidades vitales de la titular, todo lo cual conduce a la anulación del encausado. En efecto, conforme surge de los antecedentes administrativos (fs. 123 a 127 vto. y 128 vto., A.A.) y la prueba rendida en autos (fs. 46; 48 y 50, infolios): i) la actora no percibe ningún ingreso y los de la jubilación de su esposo ($ 13.713 nominales a valores del año 2018) resultan notoriamente insuficientes para cubrir sus necesidades de salud y alimentarias; ii) la ayuda brindada por su hijo Fernando para pagar los gastos fijos de la casa es circunstancial, sin perjuicio que este además convive con su concubina y debe sustentar los gastos de su hijo, además de ayudar a su hermano; iii) no cuenta más con la ayuda que le brindaba anteriormente su otro hijo, Marcelo, en virtud que este sufrió un ACV; iv) la vivienda que habita cuenta con problemas estructurales y de humedad, no contando el núcleo familiar con medios suficientes para realizar su mantenimiento. En definitiva, de la valoración conjunta de los elementos probatorios reunidos se desprende que la situación socio - económica en la que se encuentra la titular y su núcleo familiar encuadra razonablemente dentro de la exigencia legal establecida por el artículo 43 de la Ley Nº 16.713. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo cuestionado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).