Sentencia Definitiva N° 71/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 71 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “RUBIO, LILIANA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 85/2021). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 22 de marzo de 2021 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución DP 50/2020 de fecha 2 de abril de 2020 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que denegó la pensión por sobrevivencia por superar los ingresos del solicitante el tope establecido en el artículo 26 de la Ley Nº 16.713 (fs. 28 de los A.A.). Expuso que había contraído matrimonio con el Sr. Álvaro Eirin quien falleció el 6 de setiembre de 2019, por lo que solicitó se le otorgara la pensión por sobrevivencia. Indicó que tenía ingresos provenientes de su participación en la renta generada por “Roberto Rubio S.G.” en los últimos cinco ejercicios por $ 141.289,20, y por su jubilación mensual de $ 15.072, totalizando un ingreso promedial mensual de $ 156.361,20. Agregó que, tuvo un incremento de ingresos excepcional y único por el ejercicio cerrado a junio de 2019 por la venta del stock de ganado a raíz de la sequía. Refirió al marco normativo aplicable, y afirmó que el acto se apartó de este violando la ley, desconociendo la Constitución y apartándose de la jurisprudencia del Cuerpo. Sostuvo que se vulneró el principio de razonabilidad, en tanto la Administración había considerado el ingreso excepcional, vedando a futuro y para siempre el derecho a percibir la pensión. Adujo que el acto impugnado adoleció de errores en la motivación, al estimar el BPS los ingresos mensuales del establecimiento en $ 430.428, cuando en realidad fue de $ 259.981. Postuló la aplicación directa del artículo 67 de la Constitución de la República, y la inaplicabilidad del Decreto Nº 359/995 por ser este contrario a aquel. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 15, el 19 de julio de 2021 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Manifestó que la Administración actuó conforme a Derecho, y que la impugnada no hizo más que aplicar lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 16.713, y el Decreto reglamentario Nº 359/995 que estableció el tiempo y modo en que debe apreciarse el cumplimiento o no de la condición establecida en la ley. Controvirtió el criterio de la actora de considerar los ingresos de un periodo de cinco años, en tanto no existía norma alguna que así lo determinara, recordó que, por el contrario, el artículo 9 del Decreto Nº 359/995 establecía los doce últimos meses anteriores al fallecimiento del causante a esos efectos, y citó jurisprudencia al respecto. Indicó que no hubo errores al estimar los ingresos mensuales del establecimiento rural, surgiendo de los antecedentes administrativos el Certificado del Estudio de Contadores presentado por la actora, que al promediar los doce meses previos al fallecimiento del Sr. Eirin el monto resultó ser de $ 430.428 más la jubilación que esta percibía, superando el tope legal previsto. Rechazó la vulneración del principio de razonabilidad y la falta de motivación del acto, y se remitió al informe Nº 33152 de la Asesoría Letrada de Pasivos. Concluyó que el titular no se encontraba en la categoría de beneficiarios por sobrevivencia, y solicitó se desestimara la demanda entablada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 48. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 51 y ss. y la demandada a fs. 56 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 264/2022 que obra a fs. 60, aconsejando anular el acto enjuiciado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución DP 50/2020 de fecha 2 de abril de 2020 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que denegó la pensión por sobrevivencia por superar los ingresos del solicitante el tope establecido en el artículo 26 de la Ley Nº 16.713 (fs. 28 de los A.A.). Contra dicho acto, notificado personalmente el 3 de julio de 2020 (fs. 31 A.A.), se interpusieron recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 10 del mismo mes y año (fs. 31 vto. a 37 A.A.), a cuyos efectos operó denegatoria ficta el 25 de enero de 2021. Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 22 de marzo de 2021 - nota de cargo a fs. 9). II) El Tribunal, por unanimidad y apartándose de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que el 14 de febrero de 2020 la Sra. Liliana Rubio solicitó se le otorgara pensión por supervivencia en su calidad de viuda, adjuntando certificado de ingresos y suscribiendo declaración jurada (fs. 16 a 20 vta. A.A.). Con fecha 9 de marzo de 2020 , la Gerencia de Prestaciones Económicas otorgó vista a la actora informando que “el promedio de ingresos del solicitante supera el tope establecido Art. 26 de la Ley 16.713 del 3/09/95” (fs. 22 A.A.), la que fue evacuada en los términos de fs. 23 a 25 A.A. Finalmente, la Gerencia de Prestaciones Económicas dictó la Resolución N° DP 50/2020, denegando la solicitud de la pensión a la actora (fs. 28 A.A.). IV) La actora se agravió del acto encausado señalando que se apartó del marco normativo aplicable, vulneró el principio de razonabilidad y que adolecía de carencias en su motivación. No se comparte su temperamento. La cuestión a resolver en el caso finca en determinar si la situación de la promotora encuadra o no dentro del marco normativo aplicable al objeto de análisis que se integra por el art. 25 de la ley 16.713 en la redacción dada por el art. 15 de la Ley 18.246 y el art. 10 lit. C) del Decreto 359/995 cuya desaplicación pretende la accionante, por entender que violenta la ley leída desde la Constitución. Ahora bien. La interpretación del ordenamiento inferior desde la Constitución como aboga la parte accionante, constituye una técnica de análisis compartible en la medida que se construye sobre sólidas bases dogmáticas. Una de ellas, la consideración de que el ordenamiento jurídico nacional es sistemático en tanto todas las normas están estructuradas jerárquicamente de manera tal que las superiores, no solo determinan tanto el procedimiento como en cierta medida y con márgenes variables el contenido de las inferiores, sino también prevalece sobre las demás (arts. 4, 82, 331) y posee eficacia inmediata y directa. Otra, la doctrina de la primacía constitucional elaborada por el constitucionalismo moderno contestatario del positivismo identificador del derecho con la ley, que sustancialmente concibe en la norma suprema, una fuente directa de derechos y obligaciones, inmediatamente aplicable por todos los operadores jurídicos capaces de imponerse frente a cualquier otra norma y, sobre todo, con un contenido preceptivo amplio de valores, principios y derechos fundamentales (Van Rompaey, Leslie. “Hacia una jurisprudencia principialista” en Rev. de Derecho de la Universidad Católica N. VI pág. 175.) Otra, que opera como uno de los mecanismos de Defensa Jurídica de la constitución al que se suman, en Uruguay a la acción y excepción de inconstitucionalidad de los actos inferiores y a la aplicación directa de las normas constitucionales no reglamentadas (Risso Ferrand, Martín. “Interpretación desde la constitución” en Rev. De la Universidad Católica N. VI pág. 242.Ed. AMF.2004). Aun otra que señala que la unidad del ordenamiento, la supremacía y rigidez constitucional y la eficacia inmediata y directa, permiten deducir ciertos valores o bases éticas que por un lado, hacen a esa coherencia interna y por otro, se comportan de forma permeable hacia el ordenamiento inferior. (Cajarville, Juan Pablo. “Supremacía constitucional e interpretación” en Rev. Derecho Público. N. 1/92 pág. 56). Incluso la doctrina ha ido más allá ensanchando el punto de referencia de la Constitución al bloque de constitucionalidad de modo de hacer ingresar con la misma garantía de compromiso a los instrumentos universales y regionales sobre derechos humanos. Empero tal perspectiva de análisis, no puede soslayar las situaciones de tensión o conflicto de derechos que la misma constitución -o el bloque de constitucionalidad- plantean. En este sentido, como bien indica la accionante, el art. 67 de la Constitución garantiza derechos de jubilaciones generales y seguros sociales para todos los trabajadores, patronos, empleados y obreros y su familia; y la pensión correspondiente a sus familias en caso de muerte. La misma disposición indica cómo se financiarán estableciendo dos vertientes: las contribuciones obreras y patronales y demás tributos establecidos por ley; y la asistencia financiera del Estado si fuera necesario. De este modo la perspectiva de la financiación -el Estado también financiando- legitima la inferencia del principio de solidaridad al punto de que se ha afirmado que sin solidaridad no puede haber seguridad social. (Plá Rodríguez, Américo. Estudios de Seguridad Social. FCU Montevideo, 1999 pág. 407). Esta financiación del Estado legitima que se regulen limitaciones justamente como herramienta para permitir que -con recursos finitos- se pueda atender al universo de personas contribuyentes y no contribuyentes. Esta solidaridad se logra por la vía de fijar topes mínimos o máximos a las prestaciones, de manera que se haga posible al menos en parte una redistribución de la renta. (Nicoliello, Ariel. Derecho de la Seguridad Social. Fundación Electra. FCU, Montevideo, 2018, págs. 70 y 71. Pérez del Castillo, Santiago. Rodríguez Azcúe, Álvaro. Derecho de la Seguridad Social. FCU. Montevideo2020 págs. 50 y 51.). Así, la interpretación del marco normativo inferior debe hacerse buscando una solución razonable a la tensión que provocan los principios de universalidad subjetiva -al que implícitamente alude la parte actora cuando hace hincapié en la garantía constitucional a todos (art. 67)- y de solidaridad. El artículo 25 de la Ley Nº 16.713 dispone: “(Beneficiarios).- Son beneficiarios con derecho a pensión: A) Las personas viudas.” El artículo 26 de la misma Ley establece: “(Condiciones del derecho y términos de la prestación). En el caso del viudo, concubino, los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo y las personas divorciadas, deberán acreditar conforme a la reglamentación que se dicte, la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficiente. Tratándose de las viudas y de las concubinas, tendrán derecho al beneficio siempre que sus ingresos mensuales no superen la suma de $15.000 (quince mil pesos uruguayos)... ” Y el artículo 9 del Decreto Reglamentario Nº 359/1995, en redacción dada por el Decreto Nº 46/009, entre las Condiciones del Derecho reza: “A) En el caso del viudo, el concubino, los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo y las personas divorciadas, se deberá acreditar la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficientes. (...) B) Las viudas y las concubinas tendrán derecho al beneficio, siempre que el promedio mensual actualizado de sus ingresos personales de los doce meses anteriores a la fecha de configuración de la causal, no supere la suma de $15.000 (pesos uruguayos quince mil)”. La actora adujo el apartamiento de las normas del derecho positivo, aplicando la demandada el Decreto Reglamentario -al disponer el tiempo sobre el que se hace el cálculo- siendo este inferior a la ley, lo que conduce a su ilegitimidad. El Tribunal reiteradamente ha entendido legítima la fijación que realiza el decreto reglamentario del año previo a la configuración de la causal como criterio para evaluar si los ingresos de las viudas o concubinas superan el umbral o tope establecido legalmente, pues en nada colide con la ley ya que aparece como una forma más que razonable para los casos en que esos ingresos son variables. En ese sentido, en la reciente Sentencia Nº 97/2022 el Cuerpo entendió que: “El Decreto No. 359/995 es un reglamento de ejecución de la ley y, como enseña el Prof. CAJARVILLE: “...se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar.” (CAJARVILLE, Juan Pablo: “Relaciones entre reglamento y Ley en el Derecho uruguayo, Sobre Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 2008, págs. 429-430). Para dilucidar si el texto reglamentario colide o no con la ley cuya ejecución procura asegurar debe juzgarse según un criterio de razonabilidad (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Reglamento de ejecución de Ley: concepto y contenido legítimo” Revista CADE, Doctrina & Jurisprudencia, T. 3, Octubre de 2009, págs. 71 y siguientes). A juicio del Tribunal, el hecho de que el decreto reglamentario fije el año previo a la configuración de la causal, como criterio para evaluar si los ingresos de las viudas o concubinas superan el umbral establecido legalmente, no colide con la ley y es una forma más que razonable para los casos en que esos ingresos son variables (Cf. Sentencias Nos. 421/2017, 479/2020, 713/2020 entre otras)” La razonabilidad de la regla que define el parámetro temporal de la referencia a que los “ingresos mensuales no superen la suma de $ 15.000 ” ubicando un período de un año anterior al fallecimiento del causante (configuración de la causal), atiende al principio de solidaridad acudiendo además a la técnica del promedio que la ley 16.713 utiliza en más de una hipótesis. V) La accionante debía cumplir dos requisitos para acceder a lo peticionado: por un lado, la dependencia económica del causante y, por otro, la carencia de ingresos suficientes. Fue en base a estos requisitos que la Administración previsional le denegó el beneficio desde que entendió que el promedio de ingresos superaba el tope establecido legalmente. Estima el Tribunal, que la valoración individual y conjunta de las pruebas recolectadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, permite concluir que la situación económica de la gestionante no cumplía con los requisitos antes enunciados. Como lo ha destacado la Sala: “VI) De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico y siguiendo las enseñanzas del Maestro COUTURE, el cúmulo probatorio incorporado deberá valorarse de acuerdo a las reglas de la “sana crítica” que son ante todo: “las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez.” (Cf. COUTURE, Eduardo J. “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, 3ª Edición (14ª reimpresión), Ed. Depalma, Buenos Aires, 1987, p.270). Y tal como enseñaba el Prof. VIERA, recordando las enseñanzas de DEVIS ECHANDÍA, la apreciación de la prueba debe hacerse en conjunto, tomando en cuenta todos los elementos probatorios como una unidad y no aisladamente. Este es un principio general aplicable a la valoración de la prueba llamado “Unidad de la prueba”, significa que el conjunto probatorio del juicio forma una unidad, y que, como tal debe ser examinado y apreciado por el juez, para confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme. (Cf. VIERA, Luis Alberto: “Valoración de la prueba”, Anales del Foro, 1992-1993 A 109- 110, p. 34).” (Sentencia Nº 459/2018) Pues bien, con fundamento en las pautas de valoración reseñadas, se advierte que de la prueba producida no surgen elementos que demuestren que la Sra. Rubio se encontrara en la hipótesis prevista por el artículo 26 de la Ley Nº 16.713. Así, por aplicación de la normativa reglamentaria aludida, el promedio de ingresos personales de la actora en los doces meses anteriores al fallecimiento del causante ( acaecido en setiembre de 2019 fs. 2 vto. A.A.) como socia de la Sociedad Ganadera ROBERTO RUBIO SG en el año anterior a dicha fecha (junio de 2018 a junio de 2019) ascendió a la suma de $339.373,47 ( vide: certificado suscripto por el Contador Ignacio Guerrina fs. 18 vta. A.A.), y superó el tope legalmente establecido de $173.539,04, resultando por tanto la denegatoria impugnada, ajustada a Derecho. Ello sin perjuicio de que, en caso de modificarse en el futuro su situación económica, podrá nuevamente peticionar ante el Organismo Previsional el otorgamiento de la pensión, conforme a la inveterada jurisprudencia de la Corporación que ha considerado ilegítima la norma reglamentaria, al establecer un criterio estático de evaluación de los ingresos del solicitante (Cfme. Sentencias Nos. 729/15, 49/2016, 452/2022 entre otras). Con tales extremos, se reafirmó la lectura del Ente Previsional acerca de la realidad económica y la no verificación de los requisitos exigidos por el artículo 26 de la Ley Nº 16.713, que requiere “la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficiente”. Por lo demás, la prueba producida en vía jurisdiccional carece de aptitud para demostrar lo contrario. Lo que viene de argumentarse conlleva inexorablemente a desestimar el agravio fincado en la violación del principio de razonabilidad y errores en la motivación del acto impugnado, en tanto este se fundó en la normativa referida. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).