Sentencia Definitiva N° 69/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 69 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 23/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, el Ministerio de Economía y Finanzas, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución denegatoria ficta configurada respecto de la petición que formulara ante el Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) en el sentido de que se revisen los actos de determinación dictados en los expedientes que se detallan ajustándose a la verdad material de los hechos (art. 149 de la Ley 16.713) de conformidad con los fundamentos expuestos en la Sentencia No. 464/2019 dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. (Fs. 1 vta. a 4 de los A.A. en 65 fs.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que de la Sentencia No. 464 del 30 de julio de 2019 dictada por el Tribunal se desprende que los contratos de arrendamiento de servicios celebrados por el Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante: M.E.F.) con empresas unipersonales para cubrir los servicios de cantina-comedor, no encubren una relación de dependencia laboral, habiéndose realizado al amparo del art. 26 de la Ley No. 16.134. Indicó que, a fin de evitar multiplicidad de trámites peticionó al Ente demando que, en atención a la modificación de las circunstancias de hecho y de Derecho (dictado de la Sentencia No. 464/2019) dispusiera la revisión de los casos análogos al considerado por el T.C.A. Al respecto, adujo que existió un desconocimiento de las formas jurídicas empleadas y eso implicó determinar obligaciones tributarias en base a una valoración errónea que causan un perjuicio económico para el M.E.F. Expresó que, en virtud del principio de legalidad, la Administración debe ajustar sus actos a Derecho, por lo que instó al demandado a rectificarlos, sustituirlos o dejarlos sin efecto. Agregó que, conforme al art. 49 de la Ley No. 16.713 el B.P.S. deberá ajustar su actuar a la verdad material de los hechos y el art. 3 del Decreto 113/996 preceptúa que, a tales efectos, utilizará todos los medios y procedimientos administrativos a su disposición. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Apuntó que, la actora pretende que se haga extensivo el alcance de la Sentencia No. 464/2019 a otros casos ventilados ante este Tribunal (fichas Nos. 332/2019, 420/2019 y 736/2019), cuando ésta anuló con efectos particulares, solo para el caso debatido en dicho proceso. Destacó que, oportunamente, el B.P.S. dio cumplimiento al citado fallo, por lo que no resulta de recibo el agravio referido al principio de legalidad objetiva. Afirmó que en esos otros expedientes a los cuales la actora pretende que le alcancen los efectos del mentado fallo, los hechos no son los mismos, así como tampoco las empresas unipersonales, ni el lugar donde desempeñan su labor. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 2267/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 77 agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 65 y 4.362 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 80 - 83 y fs. 87 - 90 vto., respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 241/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 93 - 94). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 2726/2022). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El 12 de noviembre de 2019, al amparo del artículo 318 de la Constitución, el actor presentó una petición ante las oficinas del B.P.S. Habiendo transcurrido 150 días desde su presentación (art. 8 de la Ley No. 15.869) sin que el Ente se expidiera a su respecto, se configuró la denegatoria ficta. Así las cosas, el 27 de abril de 2020 resistió la denegatoria ficta mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 34 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 13 de noviembre de 2020 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 12 de febrero de 2021 (nota de cargo fs. 36 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida por el M.E.F. contra la resolución denegatoria ficta configurada respecto de la petición que formulara ante el B.P.S. en el sentido de que se revisen los actos de determinación dictados en los expedientes que se detallan ajustándose a la verdad material de los hechos (art. 149 de la Ley 16.713) de conformidad con los fundamentos expuestos en la Sentencia No. 464/2019 dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. (Fs. 1 vta. a 4 de los A.A. en 65 fs.). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo la solución confirmatoria aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se expondrán a continuación. IV) El Tribunal entiende que la volición cuya nulidad se pretende en este proceso no es la originaria del perjuicio identificado en la demanda. Conforme al artículo 309 inc. 3 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. Del análisis de los antecedentes administrativos se advierte que el acto administrativo ficto impugnado carece de la nota de lesividad requerida por la norma antes reseñada. En efecto, basta analizar los verbos empleados en la petición formulada por el M.E.F. para advertir que nos encontramos ante un acto (ficto) que carece de aptitud lesiva. Véase a fs. 1 v. de A.A. cit.., en el exordio se peticiona “la revisión”; en el petitorio se solicita “dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 149 de la Ley 16.713 de 03/09/1996, REVISANDO los actos de determinación dictados en los expedientes señalados en el numeral 3ero. AJUSTÁNDOSE A LA VERDAD MATERIAL”. En su mérito, a juicio del Tribunal, el acto ficto que se procesa en autos no verifica el presupuesto de fundabilidad de la sentencia exigido por los artículos artículo 309 de la Constitución de la República y 24, inciso 2º, in fine del Decreto-Ley 15.524. Giorgi expresa que, para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos "deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos" y "deben ser susceptibles, además, de causar agravio o perjuicio" (Cf. Héctor Giorgi: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p.157). Ello conlleva que, al no ser el acto hostilizado el creador de la situación lesiva que se resiste, éste carezca de la nota de lesividad exigida como presupuesto de mérito para acceder a un pronunciamiento favorable (sentencia No. 411/2012). Dicho de otro modo: “(…) el acto impugnado no es el originario creador de la situación jurídica lesiva y, por ello, no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones constitucionales y legales (ex art. 309 de la Carta y art. 24 del Decreto-Ley 15.524) lo que bloquea toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito del asunto.” (Sentencia No. 626/2016, 220/2018 entre otras). IV) A su vez, la Sentencia No. 464/2019 cuya aplicación extensiva reclama la accionante, no fue dictada con efectos generales y absolutos, por lo que lo resuelto en ella, sólo tiene incidencia en el caso concreto (art. 311 de la Constitución). En consecuencia, nada cabe reprochar al Ente demandado, por no haber procedido a revocar las restantes resoluciones que reclamaba la accionante en función del criterio plasmado en dicho fallo. Conforme a las enseñanzas de GIORGI: “La sentencia que declare que el acto administrativo ha lesionado un derecho subjetivo del accionante tendrá, a nuestro criterio, necesariamente, efectos relativos, aun cuando eventualmente, además del fin de reparación de ese derecho, exista un interés de la regla de derecho o de la buena administración en la anulación de aquél.”. (GIORGI, Héctor. “El Contencioso Administrativo de Anulación”. Montevideo, 1958, p. 287). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo (r.), Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).