Sentencia Definitiva N° 67/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 67 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CAJARVILLE, CECILIA Y OTRO con JUNTA DE TRANSPARENCIA Y ÉTICA PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 718/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 37 que el 26 de noviembre de 2020 comparecieron la Sra. Cecilia CAJARVILLE y el Sr. José Luis REPPETO entablando demanda de nulidad contra la Resolución de fecha 5 de marzo de 2020 dictada por la Junta de Transparencia y Ética Pública, identificada como “ Irregularidades en el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA)” (fs. 90 a 93 de los A.A.). Manifestaron la idoneidad del acto enjuiciado para ser objeto de la acción anulatoria, en tanto en el punto 5 se adoptaron “resoluciones y comunicaciones”, tratándose de una clara manifestación de voluntad administrativa productora de efectos jurídicos, siendo un típico acto de control. En su memorial de agravios, afirmaron que el acto era contrario al derecho de defensa y al principio de inocencia, en clara violación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de la Constitución de la República. Señalaron que no participaron del procedimiento, ya que en el caso de Cajarville no tuvo noticia personal de su existencia, y en el de Repetto, sólo como soporte de un órgano consultado. Agregaron que, no fueron convocados a dar explicaciones de sus actos, no se les otorgó plazo alguno para alegar el correcto criterio de interpretación de las normas aplicables, ni se les permitió presentar prueba, no fueron notificados de los cargos en su contra, ni se les brindó oportunidad de controlar la prueba producida. En otro orden de ideas, indicaron la inexistencia de motivos, errónea apreciación de los hechos, indebida motivación, y violación del deber de imparcialidad. Reseñaron la actividad del Sr. Repetto en su calidad de vicepresidente y presidente del INIA y docente en la UDELAR, y de la participación de ambos actores en los proyectos vinculados al INIA. Consideraron que no se vulneraron los principios que gobiernan el comportamiento ético de los funcionarios, en base a que las decisiones sobre la participación en los proyectos no eran atribuidas a ellos. Postularon que, el acto careció de “logicidad” mínima y se erigió en arbitrario al señalar genéricamente la existencia de responsabilidad. Concluyeron que la resistida refirió a normas que entendió vulneradas, sin establecer en qué medida ni con que hechos concretos se imputó el incumplimiento de cada norma. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) El 17 de febrero de 2021 compareció la representante del demandado, contestando la demanda incoada (fs. 59 y ss.). Controvirtió que el contenido del informe respondiera a un poder jurídico exorbitante, y señaló que la JUTEP estudió la denuncia presentada en base a las competencias asignadas por diferentes normas, entre ellas el artículo 2 de la Ley 19.340. Afirmó que no se vulneraron las garantías del debido proceso, y recordó que el Sr. REPETTO en su condición de Presidente de la Junta Directiva del INIA, tomó conocimiento de la denuncia recibida, y del análisis de la misma. Rechazó que el acto careciera de logicidad, fuera arbitrario o estableciera genéricamente la existencia de responsabilidad, y señaló que el capítulo 4) “CONCLUSIONES” del informe impugnado, estableció que el Dr. Repetto y la Junta Directiva del INIA incurrieron en violaciones a las normas que regulan el comportamiento de los funcionarios públicos, siendo consecuencia de los hechos que surgían del punto 2) “ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN RECABADA”. Agregó que, en el caso de la Dra. Cajarville, no se cuestionó su conducta y no se le atribuyó haber violentado ninguna de las normas explicitadas, únicamente fue mencionada por ser cónyuge del Dr. Repetto y haber tenido a su cargo proyectos de investigación. Consideró que el acto se encontraba correctamente fundado, y solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba, ninguna se produjo según surge de fs. 93. IV) Alegó únicamente la actora a fs. 96 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 403/2022 que obra a fs. 107, por el que aconsejó declarar que el acto no es procesable ante esta jurisdicción. VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En obrados se demanda la nulidad de la Resolución de fecha 5 de marzo de 2020 dictada por la Junta de Transparencia y Ética Pública, identificada como “ Irregularidades en el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias (INIA)” (fs. 90 a 93 de los A.A.). Contra dicho acto, del que tomaron conocimiento informal los accionantes, se interpusieron los recursos de revocación y anulación en subsidio (el 12 de marzo de 2020 - fs. 2 a 24 infolios), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 5 de octubre de 2020. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 26 de noviembre de 2020 (nota de cargo a fs. 54 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar a la demanda incoada por cuanto el acto administrativo impugnado no resulta procesable ante esta Jurisdicción. III) En efecto, surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 21 de marzo de 2019 la Asociación de Profesionales Universitarios de INIA (APUINIA) presentó una denuncia por irregularidades en el INIA (fs. 2 a 9 A.A.). Con fecha 1° de abril de 2019 la Asesoría Jurídica de la JUTEP concluyó que no existían elementos que permitieran al organismo proceder a revisar las actuaciones administrativas por no encontrarse dentro de sus competencias (fs. 11 a 13 A.A.). Compareció APUINIA con fechas 7 de mayo y 29 de julio de 2019 ampliando su denuncia y agregando documentación (fs. 15 a 25, y 27 a 41 A.A.). Por nuevo informe de la Asesoría Jurídica de fecha 2 de agosto de 2019 se sugirió solicitar información al MGAP, INIA, y ANII (fs. 42 vta. a 46 A.A), oficiándose a los últimos dos organismos (fs. 48 y 49 A.A.) y recibiendo respuestas del INIA de fechas 23 de setiembre y 7 de octubre de 2019 (fs. 50 a 51, y 53 vta. a 59 A.A.). Por informe de la Asesoría Jurídica de fecha 18 de octubre de 2019 se concluyó que “…, se entiende que el Presidente de la Directiva, no tomó los recaudos suficientes para evitar el conflicto de los intereses personales y públicos. … Incluso como miembro de la Junta Directiva avaló la aprobación de esos proyectos donde figuraba su esposa, como dice en la información proporcionada “siendo indiferentes si en ellos figuraba la referida Dra. Cecilia CAJARVILLE”; (fs. 61 a 67 A.A.) El 5 de diciembre de 2019 la APUINIA presentó el informe de Auditoría que realizó la Auditoría Interna de la Nación en el INIA (fs. 72 a 84 A.A.). Por nuevo informe la Asesoría Jurídica de fecha 27 de enero de 2020 arribó a las siguientes conclusiones, entre las que destacan: “falta de objetividad y transparencia donde el Presidente de la Junta Directiva debió abstenerse en determinadas situaciones. se violentó el Estatuto del Funcionario de INIA, … la transferencia de fondos del INIA a ANII, fue por una mayor cuantía de la que correspondía. ausencia y debilidades en materia de controles sobre el cumplimiento del acuerdo INIA-ANII y criterios de desembolso” (fs. 86 a 88 A.A.). Finalmente, el 5 de marzo de 2020 se dictó el acto objeto de estas actuaciones (fs. 90 a 93 A.A.). IV) Ahora bien, la volición impugnada carece de naturaleza decisoria en lo que refiere a “la situación de fondo”, constituyendo tan solo una actuación administrativa de carácter procedimental o instrumental, mediante la cual la JUTEP emitió su informe. Es de verse que la Junta de Transparencia y Ética Pública concluyó que el actor José Luis Repetto ha violado los principios de Probidad, Imparcialidad, Interés Púbico, Legalidad, Implicancias, Transparencia y Prohibición de intervenir por razones de parentesco, y ha incumplido con la obligación de efectuar la Declaración Jurada de Implicancias. Agregó que la Junta Directiva del INIA ha violado los principios de Legalidad y Motivación de la decisión, y no ha cumplido con la responsabilidad de control prevista en el art. 5 del Dec. 30/003. (fs. 92 vta. in fine y 93 A.A.). Y, resolvió remitir el informe a la Junta Directiva del INIA y a la APUINIA, así como emitir un comunicado público que se haría llegar al Ministro de Ganadería Agricultura y Pesca y al Decano de la Facultad de Veterinaria de la UDELAR. Así, no corresponde asignar vocación decisoria a un órgano cuya función primordial consistió en asesorar e informar a otras autoridades sobre la situación irregular investigada. De su contenido se desprende que nos encontramos ante un acto preparatorio, de trámite y, como tal, que carece de aptitud jurídica para lesionar el derecho o el interés directo personal y legítimo de los accionantes. Como considerara el Tribunal, entre otros pronunciamientos, en la Sentencia Nº 169/2018: “En su mérito, dicha resolución no resulta procesable al tratarse de un acto de asesoramiento que debe reputarse de carácter preparatorio o instrumental. En tal sentido y siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento. Desde luego, tal como sostiene CAJARVILLE, los actos de procedimiento son independientes del acto final, tienen su propia individualidad y son siempre impugnables mediante los recursos administrativos porque el art. 317 de la Constitución prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son. Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento - también llamados de mero trámite por el autor citado- sólo son impugnables jurisdiccionalmente “… si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” art. 24 inciso in fine del Decreto-ley No. 15.524 (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs.. 55-61 y también en “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs.. 151-155). El cuestionado es un acto de procedimiento que no imposibilita o suspende en forma indefinida la tramitación, decidiendo indirectamente el fondo del asunto, tal como lo reclama la ley, por lo tanto, no resulta alcanzado por la Jurisdicción del Tribunal por expresa previsión legal.” Así pues, el acto referido carece de la nota de definitividad con aptitud lesiva exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República, al no ser creador de una situación irreversiblemente dañosa en la esfera jurídica de los actores desde un enfoque jurídico del daño y, por ello, no resulta procesable ante esta jurisdicción (Sentencias Nos. 95/2010, 445/2010, 273/2011, 55/2015, 234/2017, entre otras). En tal sentido, cabe recordar las palabras del Profesor Giorgi: “Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles además de causar agravio o perjuicio, de “faire grief”. Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos. El agravio o daño debe entenderse en un sentido puramente jurídico, no en un sentido material.” (cf. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág.157). Por tales fundamentos y de acuerdo a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable y, en su mérito, desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).