Sentencia Definitiva N° 66/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 66 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FACCHIN, EDUARDO con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 363/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 14 que el 24 de julio de 2020 el accionante dedujo demanda de nulidad contra la Resolución sin número de fecha 3 de mayo de 2019, dictada por la Dirección Nacional de Hidrografía, que dispuso intimar al actor el retiro de las embarcaciones de su propiedad en plazo de diez días bajo apercibimiento de reputarlas abandonadas a favor del Estado (fs. 7 vta. y 8 de los A.A.). Reseñó los antecedentes del acto impugnado, e indicó que el plazo de 10 días era imposible de ser cumplido, constituyendo principios generales de derecho que no podía exigirse lo imposible, ni que al impedido por justa causa (no conferir la habilitación administrativa solicitada) le corriera plazo alguno exigido por la propia Administración. Señaló que, la Resolución aparentó generar las condiciones para que, por vía oblicua, se legitimara una expropiación sin la correspondiente indemnización, de modo que pasaran a propiedad de la Administración las embarcaciones y proceder con un negocio ya aprobado, causándole un enorme perjuicio económico. Afirmó que, las motivaciones aducidas para el dictado de la resolución no se ajustaron a derecho, en tanto el actor no era responsable de las afectaciones producidas o que se pudieran producir y no actuó con falta de diligencia. Por el contrario, esperó la habilitación necesaria para el desguace de las embarcaciones, sin obtener respuesta en tiempo y forma de los órganos competentes para ello. Agregó que, la motivación por la que se pretendió la aplicación de las normas legales citadas en la resolución, no eran ciertas y como consecuencia, el acto impugnado no tenía asidero en los supuestos de hecho de la norma legal, siendo ilegítimo. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 31, el 1º de octubre de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Manifestó que el acto administrativo objeto de agravio no era procesable, siendo un acto administrativo preparatorio. Adujo que conforme al inciso tercero del artículo 236 de la Ley Nº 16.320, la intimación que se realizara debía ser previa a la declaración de situación de abandono de la embarcación. Citó el inciso quinto de la disposición legal referida, y sostuvo que la intimación impugnada era preparatoria de la resolución que, después de vencidos los plazos y configurada la situación de hecho comprendida en la norma, se debería dictar reputando abandonada la embarcación. Sostuvo que el acto era legítimo, dictado en cumplimiento del principio de legalidad y en ejercicio de la competencia otorgada al órgano. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 50 a 64. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 68 y ss., y la actora a fs. 74 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 327/2022 que obra a fs. 84, aconsejando confirmar el acto en causa. VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En obrados se demanda la nulidad de la Resolución sin número de fecha 3 de mayo de 2019, dictada por la Dirección Nacional de Hidrografía, que dispuso intimar al actor el retiro de las embarcaciones de su propiedad en plazo de diez días bajo apercibimiento de reputarlas abandonadas a favor del Estado (fs. 7 vta. y 8 de los A.A.). Contra dicho acto, notificado personalmente al actor con fecha 6 de mayo de 2019 (fs. 13 vta. de los A.A.), el 16 de los mismos mes y año se interpusieron los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 14 a 20 A.A.). Por Resolución Nº 7244 de fecha 28 de febrero de 2020, dictada por el Ministro de Transporte y Obras Públicas, en ejercicio de atribuciones delegadas, se confirmó la enjuiciada (fs. 29 vta. y 30 A.A.), la que fue notificada el 27 de mayo de 2020 (fs. 34 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 24 de julio de 2020 (nota de cargo a fs. 24 de autos). II) El Tribunal, por distintos fundamentos a los esgrimidos por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, acordó desestimar la demanda incoada por cuanto entiende que el acto administrativo impugnado no resulta procesable ante esta Jurisdicción. III) En efecto, entiende el Tribunal que la intimación practicada, no es un acto procesable ante esta jurisdicción por cuanto no constituyó la última voluntad de la Administración, ya que la Dirección Nacional de Hidrografía , per se, no tiene vocación decisoria porque no es el órgano competente para dictar el acto final, definitivo. Como expresa MÉNDEZ, citando a WALINE, en el procedimiento de formulación del acto jurídico existen tres períodos perfectamente definidos: el preparatorio, el decisorio y el ejecutivo, especificando que: “El decisorio, que nos interesa inmediatamente, puede reputarse como creador del acto. En él, agotada la etapa preparatoria la voluntad del órgano da el “fiat” que trae el acto a la luz. Esta decisión es la creación misma del negocio jurídico pero entre el instante del alumbramiento, diríamos, y el momento en que el acto es capaz de proyectar todos sus efectos, hay un camino a recorrer, variable en extensión, en tiempo y en contenido según el sistema orgánico en que se esté actuando o la naturaleza de la actividad. El nacimiento del acto representa la voluntad definitiva de la Administración en tal sentido: de ahí aquel carácter. El acto es, pues, definitivo, cuando el esfuerzo físico, intelectual y jurídico de un sistema u orden orgánico, expresan su voluntad creadora. (…) Definitivo es, -lo decimos una vez más-, el acto cuya formulación ha agotado los procedimientos requeridos en un orden o sistema orgánico.” (cf. MÉNDEZ, Aparicio, “Caracteres de los actos anulables” , publicado en LA LEY, cita Online: UY/DOC 59/2010) (cf. Sentencias Nos. 420/2019 y 158/2020). Por su parte, el Prof. CAJARVILLE, en opinión que el Tribunal ha reiterado en varios pronunciamientos, señala que: “Los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite, son impugnables jurisdiccionalmente si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”; para la ley, estos actos adquieren el carácter de definitivos en cuanto resuelven sobre el fondo del asunto planteado, y por eso se les aplica el régimen de impugnación jurisdiccional ” (cf. CAJARVILLE, Juan Pablo, “ Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, 2016, págs. 151- 152). En el sub judice, se impugna un acto preparatorio que, además, no constituye un acto que imposibilite o suspenda la continuación del trámite. La volición resistida se fundó en el artículo 236 de la Ley Nº 16.320 que, sin lugar a dos interpretación, prevé que una vez: "Vencido el plazo dispuesto en la intimación, sin que se hubiera dado cumplimiento a lo intimado, por Resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas o del Directorio de la Administración Nacional de Puertos , se reputará abandonada la embarcación a favor del Estado o de la Administración Nacional de Puertos según corresponda (...)” . (el destacado no luce en el original). Así, será la decisión de la Administración como última expresión de voluntad que culminará el procedimiento, el acto definitivo a dictarse y procesable ante esta jurisdicción y no la que se impugna en autos. Del contenido de la enjuiciada, se desprende que nos encontramos ante un acto preparatorio, de trámite y, como tal, no susceptible de producir efectos jurídicos subjetivos. Los actos de procedimiento, si bien son siempre pasibles de la interposición de los recursos administrativos correspondientes, en la esfera jurisdiccional solo son impugnables “… si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto ” (inc. final del art 24 del Decreto-Ley No. 15.524), lo que no ocurre en la especie (cf. Cajarville Peluffo, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ed. IDEA, Montevideo, 1997, pág. 59-60). Así pues, el acto referido carece de la nota de definitividad con aptitud lesiva exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República al no ser creador de una situación irreversiblemente dañosa en la esfera jurídica del actor desde un enfoque jurídico del daño, y por ello no resulta procesable ante esta jurisdicción (Sentencias Nos 95/2010, 445/2010, 273/2011, 55/2015, 234/2017, entre otras). En tal sentido, cabe recordar las palabras del Profesor Giorgi: “Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles además de causar agravio o perjuicio, de “faire grief”. Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos. El agravio o daño debe entenderse en un sentido puramente jurídico, no en un sentido material.” (cf. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág.157). Por tales fundamentos y de acuerdo a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable y, en su mérito, desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).