Sentencia Definitiva N° 54/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 54 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PETROBRAS URUGUAY DISTRIBUCIÓN S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de nulidad.” (Ficha 704/2020). RESULTANDO : I) Se procesa la Resolución No. 170/3/2020 de fecha 10 de marzo de 2020 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland, en virtud de la cual resuelve: 1º) Tomar conocimiento de lo informado por la Gerencia de Comercialización de Energéticos con relación a los Puestos de Venta inactivos de los sellos ANCAP, AXION y PETROBRAS en todo el país. 2º) Aprobar lo actuado por la Gerencia de Ventas de Combustibles respecto del otorgamiento de plazos, prórrogas y determinación de clausuras de los puestos de venta pertenecientes a los sellos de las distribuidoras mencionadas. 3º) Conceder un plazo de 180 días de prórroga desde la aprobación de la presente resolución, para los puestos de venta que cuentan con más de 180 días de inactividad ininterrumpida a la fecha y son únicos en su localidad, que se detallan. 4º) Disponer la clausura, desde la aprobación de la presente resolución, para los puestos de venta -que detalla- que cuentan con más de 180 días de inactividad ininterrumpida a la fecha (fs. 9-11; fs. 495-496, pieza 2 A.A. en 1010 fs.; fs. 949 vto.-951 vto., pieza 4 AA, en 1010 fs.). II) La parte actora expresa que el acto impugnado deja sin efecto la actuación tolerante de la demandada cuando se superaban los 180 días de inactividad. Precisa que el Directorio de ANCAP basa el acto objeto de este accionamiento en la Resolución 1070/12/2016 y en el contrato de distribución. Señala que, pese a que el contrato de distribución prevé que “en caso de constatarse una inactividad de 180 días, ANCAP podrá proceder a su clausura”, primó un criterio de flexibilidad durante casi una década. Por lo que, el acto que se impugna contradice los principios de buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y la teoría de los actos propios. Invoca la existencia de un derecho adquirido, atento a la práctica seguida por ANCAP durante el tiempo expresado. Se agravia por lo que estima una motivación insuficiente del acto, así como también por la aplicación de un criterio arbitrario y discriminatorio. En definitiva, solicita el amparo de la demanda. III) Por su parte, en oportunidad de evacuar el traslado conferido (fs. 60 a 80), la Administración demandada relaciona como antecedentes que, con fecha 23/8/2016, el Directorio de ANCAP resolvió denunciar los contratos de distribución señalados para fijar nuevas condiciones de suministro de combustible. Precisa que la Resolución No. 1070/12/2016 determinó que las partes se vincularan por un contrato sin plazo, destacando el monopolio de ANCAP respecto de la producción de los combustibles. Controvierte los agravios esgrimidos por la actora, dado que la clausura se encontraba prevista contractualmente. Los antecedentes invocados por la actora refieren solamente a tres puntos de venta. Adiciona que, en los últimos 20 años, ANCAP ha prorrogado y clausurado diversos puestos de venta de diferentes sellos. Entiende que Petrobras muta su incumplimiento en victimización y que no existe derecho adquirido a que se prorroguen indefinidamente los puestos de venta inactivos, bloqueando por años la distribución, en desmedro incluso del público situado en la zona. En definitiva, solicita el rechazo de la acción instaurada. IV) Por Dictamen No. 459, de fecha 26 de julio de 2022 (fs. 132-134), la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo aconsejó desestimar la pretensión anulatoria promovida. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mérito a las consideraciones que expondrá, desestimará la pretensión, confirmando el acto impugnado. II) Aspecto formal En cuanto a los presupuestos de la pretensión anulatoria, cabe señalar que se produjo, en forma correcta, el agotamiento de la vía administrativa y que la demanda fue presentada en el plazo legal, sometido a caducidad que -desde luego- no se configuró. En tal sentido, cabe tener en cuenta las siguientes actuaciones: la resolución atacada fue notificada personalmente con fecha 14/4/2020, conforme con los dichos de la parte actora no controvertidos por la demandada; en forma tempestiva, la impugnante interpuso recursos de revocación y jerárquico (23/4/2020 según el sello fechador de fs. 13); la vía administrativa quedó agotada por resolución denegatoria ficta que se configuró el 20/9/2020; la accionante presentó demanda anulatoria en tiempo y forma (19/11/2020, según nota de cargo de fs. 45). III) Respecto del mérito de la cuestión Analizadas las presentes actuaciones, surge que ambas partes celebraron un contrato de distribución el 19 de diciembre de 2011 (fs. 2-10 carpeta rosada en 76 fs.). En el capítulo VIII, bajo el nombre CLAUSURA, se establecía: “1. El Distribuidor podrá disponer la clausura de un Puesto de Venta siempre y cuando se cumpla lo dispuesto en la cláusula XIII del Contrato de Distribución. 2. Las clausuras deberán ser comunicadas a ANCAP en un plazo de 15 (quince) días de producida la inactividad. En caso de constatarse una inactividad de 180 (ciento ochenta) días, ANCAP podrá procederá su clausura”. En el caso en análisis, resultó probado que las estaciones que fueron clausuradas mediante la resolución impugnada computaban más de 180 días de inactividad y que, por mucho tiempo, la Administración había tolerado esa situación. Dicha tolerancia no implica aprobación, ni tiene ningún otro significado más que el hecho de esperar sin actuar. Se trata, simplemente, de admitir determinada situación sin consentirla, soportándola por un tiempo que es de resorte. Según los dichos de la propia actora, en varias oportunidades, la Administración le concedió prórroga por varios años, pero ello no se traduce en una obligación para la Administración de actuar de esa manera para siempre, por el tiempo que lo requiera su co-contratante. En el contrato que vincula a las partes, emerge de forma expresa esa potestad de la Administración. Que no haya hecho uso antes de ella, no implica que no pueda hacerlo, en cualquier momento y cuando constata nuevamente la inactividad de los puestos de la actora. Ese accionar omisivo de la Administración no puede interpretarse como una violación de la confianza legítima, por cuanto la clausura se hallaba expresamente establecida en el convenio que vinculaba a las partes, en el que consta que una vez acecidos determinados hechos la Administración podrá aplicar la cláusula que lo habilita y legitima. Es decir, posibilita la conducta que considera legítima, por tratarse de la situación que la norma contractual le reconoce, por el mero concurso de las voluntades de los involucrados. A juicio del Tribunal, la tolerancia acerca del incumplimiento contractual resulta una cuestión de mérito (oportunidad o conveniencia) que resulta ajena al contralor de legitimidad que le compete a este Tribunal. Por otro lado, le asiste razón a la Administración al manifestar que no podría seguir otorgándole prórrogas sine die . La actora fundamenta su defensa en la práctica o costumbre de ANCAP supuestamente abrogatoria de lo pactado contractualmente. No es así. Y ello por una sencilla razón: el servicio que regula ANCAP se halla enmarcado y teñido por el interés público, tal como fluye diáfanamente de la cláusula I.1, que describe precisamente la competencia y en qué consiste ese interés: asegurar que los suministros se realicen de tal manera que el servicio se desarrolle en forma adecuada, de acuerdo con la finalidad explicitada en el instrumento: que “lleguen en forma ininterrumpida y correcta al usuario final”. Todo ello en aplicación de su sistema normativo, integrado con normas de distintos rangos. Es más: dos intereses concurrentes se enlazan plásticamente como fundamento de la decisión adoptada: la existencia del interés público de evitar la inactividad del Puesto de Venta; además del interés de ANCAP en la preservación del prestigio de su sello, en un mercado altamente competitivo, no pudiendo soslayarse la naturaleza y la competencia del organismo demandado. El mismo fundamento señalado demuestra además que no se afecta la teoría del acto propio, por cuanto no existía un deber de la Administración de otorgar prórroga cada vez que se solicitara, siendo ésta una facultad que debía ejercerse “atendiendo a las reales necesidades del mercado”. Entonces, si en algún momento consideró mejor conceder la prórroga, ningún reproche merece la decisión de la Administración cuando optó por ceñirse a lo dispuesto en el contrato. Tampoco concuerda el Tribunal con la posición de la actora de la existencia de derechos adquiridos. Se ha dicho en muchas ocasiones que no existen derechos adquiridos contra legem. La Administración no hizo otra cosa que ajustar su proceder a lo preceptuado en el contrato, por lo que tampoco se ha violentado este principio. La parte actora tenía una mera expectativa de que la Administración continuara prorrogando el plazo, pero ella fue consecuente con su actuar. La compareciente no cuestiona la inactividad de los puestos indicados, por lo que la clausura dispuesta es válida. De los antecedentes del acto y del propio acto dimana su motivación. Véase que, por resolución de fecha 30 de junio de 2015, la Administración le otorgó prórroga al sello de la actora, respecto a los puestos del Delta del Tigre y Villas, departamento de San José, y Juan Jackson 1219 departamento de Montevideo. Ya, anteriormente, el 29 de enero de 2013 le había concedido la prórroga solicitada. Al continuar incambiada la situación, el 19 de abril de 2016 se confiere una nueva prórroga, el 12 de octubre de 2018. Al no haberse modificado la situación, se reserva por 180 días. Posteriormente, se procede al dictado del acto que se impugna. De lo que viene de relevarse se observa que la Administración realizó un estudio de todos los puestos de venta que estaban en inactividad ya hacía varios años, concediendo prórrogas a la empresa a efectos de regularizar la situación. No obstante, pese a las prórrogas de larga data, la accionante no pudo mutar la situación de inactividad de sus puestos. Esta situación fue la que selló su suerte. Por lo tanto, no se advierte ilegalidad alguna en el accionar de la Administración que se adecuó a la “ley de las partes” (art. 1291 CC), que constituye a su respecto la “Ley misma”, es decir, una regla de Derecho. Tampoco la parte actora logró acreditar ninguna violación por parte de ANCAP al principio de buena fe, ni a la seguridad jurídica. Por el contrario, surge de los antecedentes administrativos la paciente conducta observada por la demandada frente al comprobado comportamiento violatorio de sus obligaciones contractuales de parte de Petrobras S.A., entre otras distribuidoras. En definitiva, no se ha acreditado por la parte actora -como correspondía para pretender el progreso de la acción anulatoria- apartamiento a la regla de derecho, ni desviación de poder. C orresponde, pues, la confirmación del acto impugnado. Por estos fundamentos, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especiales condenas procesales. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de las partes actora y demandada en la suma de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y; archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).