Sentencia Definitiva N° 45/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 45 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PEREYRA CARDOZO, LAURA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 352/2021). RESULTANDO : I) A fs. 18-25 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Defensa Nacional de 20 de julio de 2020, por la cual, de mandato verbal del Señor Ministro de Defensa Nacional, se desestimó la solicitud de incorporación de la compareciente -realizada al amparo del art. 58 de la Ley No. 19.121-, en los cuadros funcionales del Ministerio de Economía y Finanzas. En lo medular, manifestó que es funcionaria presupuestada del Ministerio de Defensa Nacional, habiendo desde el año 2009 cumplido sus funciones en comisión dentro del Ministerio de Economía y Finanzas en la Dirección Nacional de Aduanas, por sucesivos y continuados pases en Comisión. Indicó que, el 26 de noviembre de 2019, la Dirección Nacional de Aduanas, por nota 117/2019, solicitó su incorporación al amparo de la Ley No. 19.121, contando dicha solicitud con el visto bueno de la Ministra de Economía y Finanzas y de la Oficina Nacional del Servicio Civil. No obstante, la Secretaría General del Ministerio de Defensa resolvió, aun cuando todos los presupuestos para el traslado entre incisos estaban dados, negar la solicitud realizada por las autoridades del MEF. Sostuvo que la desestimatoria (impugnada en estos obrados) es ilegítima por violar la carrera administrativa, al impedir el desempeño y normal desarrollo de la Sra. Pereyra en el “cargo” que ocupa hace más de 10 años en la DNA, lo que redunda en la imposibilidad de poder ascender por uno u otro camino. Luego de aludir a una serie de hipótesis de traslados en “asuntos iguales”, concluyó que la demandada dispensó en su contra un trato desigualitario y discriminatorio, sin justificación para apartarse de los antecedentes en los que sí hizo lugar a los pedidos de otros funcionarios. En otro orden, apuntó que la resolución adolece de vicios en su motivación, pues la Administración desestimó la solicitud sin explicar las razones para hacerlo, escudándose ilegítimamente en la “inconveniencia del servicio” y soslayando los graves perjuicios para la carrera administrativa de la promotora. En definitiva, la demandada, haciendo abuso de las prerrogativas que tiene, utilizó una fórmula sacramental vacía de contenido para negarle a la funcionaria trabajar en aquello para lo cual se preparó y formó. En suma, por estas razones, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 32-40 vto. compareció la demandada y contestó el accionamiento movilizado en términos contradictorios. En necesaria síntesis, sostuvo que su representada actuó en todo momento ajustada a la ley y decretos vigentes, dentro de sus prerrogativas jerárquicas para disponer acerca de la mejor forma de manejar los recursos - en este caso humanos - que se hallan asignados al Ministerio de Defensa Nacional. Indicó que la Administración cuenta con discrecionalidad suficiente para decidir o no la concesión de traslados. Y, en el caso a estudio, los motivos de la decisión emergen de los antecedentes administrativos, fundándose en una concepción dinámica en la asignación de los recursos funcionales. Explicó que la medida dispuesta, si bien puede resultarle antipática a la accionante, lo fue en ejercicio de la facultad de buena administración que poseen las jerarquías de su representada, actuando en todo el procedimiento con apego absoluto a la normativa existente, y por tanto, de forma ajustada a derecho. En suma, abogó por el rechazo de la demanda deducida y el mantenimiento del acto residenciado. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 6005/2021 (fs. 42), las partes produjeron la que obra agregada a fs. 50 y ss. IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 61-64 vto. y la actora a fs.66-72. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 393/2022, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 75 y ss.). VI) Por auto No. 3910/2022 (fs. 79) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que sucesivamente se explicitarán, a rechazar la demanda y a confirmar la resolución enjuiciada en estos obrados. III) Respecto del mérito de la controversia. III.I) Conforme fuera expuesto, la demanda anulatoria se dirige en contra de la resolución del Ministerio de Defensa Nacional que no hizo lugar a la solicitud de traslado de la actora propiciada por el Director Nacional de Aduanas (fs. 3 vto. A.A.), al resguardo de lo establecido en el art. 58 de la Ley No. 19.121. La demanda se agravió de dicha desestimatoria por entenderla violatoria de la carrera administrativa, al dejar “pinzada” a la Sra. Pereyra entre un pase en comisión sin proyecciones de ascenso y la imposibilidad del traslado entre incisos, ahora cristalizada en el acto impugnado. Igualmente, alegó que la volición resulta violatoria del principio de igualdad, por cuanto la Administración, ante casos idénticos, accedió a las solicitudes de los incisos respectivos. Finalmente, cuestionó la motivación de la resolución y afirmó que se emplearon fórmulas genéricas, carentes de sentido propio, que vician de nulidad los motivos empleados y, por ende, el acto impugnado. III.II) A juicio de la Corporación, el embate movilizado en la demanda no resulta de recibo. En primer término, es claro que la solicitud realizada por el Ministerio de Economía y Finanzas a la demandada reposa en el ejercicio de una facultad discrecional de esta última, en la que las “razones de conveniencia” se imponen de principio. En efecto, el art. 58 de la Ley No. 19.121 dispone: “(Traslado entre Incisos).- “El Poder Ejecutivo en atención a las necesidades de gestión y previo informe favorable de la Oficina Nacional del Servicio Civil, podrá disponer el traslado de funcionarios y sus respectivos cargos de un Inciso a otro para desarrollar iguales o diferentes tareas. Las tareas asignadas deberán respetar el nivel del cargo y las labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesionales de su especialidad”. El traslado entre incisos constituye, entonces, una potestad discrecional de la Administración. No existe una previsión normativa, ni legal ni reglamentaria, que refiera al carácter preceptivo del traslado entre incisos. En el caso en análisis no se vislumbra apartamiento alguno a la regla de derecho, así como tampoco se observa desviación o abuso de poder, aspecto que no fue invocado por la actora. Se trata de una potestad discrecional de la Administración demandada que actuó dentro de los límites de sus competencias y conforme a derecho, con estricto apego al principio de que “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario” (art. 59). En definitiva, para este Tribunal la actora carecía de un derecho subjetivo o de un interés legítimo que se hubiera lesionado, gozando de una mera expectativa a que la Administración aplicara a su respecto el referido beneficio de traslado entre incisos, dado que se trata del ejercicio de una potestad esencialmente discrecional. En otro orden, tampoco se entiende de recibo la falta u error en la motivación del acto, dado que surge claramente de los A.A. agregados, así como del propio texto de la resolución impugnada, las razones de la desestimatoria. A este respecto, resulta insoslayable lo afirmado en el informe del Departamento Administración y Desarrollo Humano, en cuanto destacó: “…para poder llevar a cabo esta transición es necesario suprimir un cargo en la repartición de origen, la que se sumará en la de destino, como así lo establece el artículo 17 del Decreto reglamentario 180/16. Ergo, causaría perjuicios en la estructura escalafonaria de este inciso, por el cuadro de vacantes y sistemas de ascenso”. En definitiva, la inconveniencia y su porqué fueron debida y oportunamente explicitadas por la demandada, no siendo de recibo el reproche fincado en el empleo de una fórmula sacramental, vacía de contenido. La Administración ponderó por sí y ante sí -como correspondía- la viabilidad del traslado entre incisos, y motivó el rechazo de la solicitud en consecuencia. Que la demanda no comparta dichos argumentos no es razón suficiente para tenerlos por inválidos; máxime cuando a su respecto no se alegó ni probó una evidente irrazonabilidad. Finalmente, la Sala considera que el agravio basado en una violación al principio de igualdad no merece ser amparado, pues la generalidad en el planteo, y su falta de conexión con situaciones funcionales en concreto, impiden el examen de contraste de la regularidad jurídica del acto impugnado y la correlación de aquél con las esferas jurídicas personales. Precisamente, para discernir la infracción al principio de igualdad es preciso efectuar un análisis comparativo, y lo que reclama el principio es que no debe haber diferenciaciones arbitrarias ni en sentido favorable ni desfavorable. La igualdad es, pues, equivalente a una prohibición de arbitrariedad, es un comportamiento que no corresponde a la naturaleza del asunto, y que se opone a los principios sustentadores del orden jurídico. En este caso en particular no hay elementos de juicio que permitan comparar las situaciones enunciadas por la actora en su demanda. Es más, el simple hecho de que los restantes traslados entre incisos se hubieren dispuesto en momentos distintos impide, de plano, una valoración en pie de igualdad de cada una de las situaciones, principalmente porque las razones de conveniencia naturalmente varían de un tiempo a otro. Dicho de otro modo, el hecho de que en el pasado se hubiesen concedido traslados entre incisos no valida, sin necesidad de ulterior justificación, la demanda de igualdad promovida por la actora. Y menos cuando la Administración alega que “… los cupos escalafonarios existentes se presentan como vitales para continuar con las funciones asignadas, las cuales no pueden verse resentidas por la disminución de funcionarios ” (fs. 38). Finalmente, habrá de decirse que, en atención a la fecha de promulgación de la Ley No. 19.924 (18 de diciembre de 2020), la aplicación del art. 27 de dicho cuerpo normativo no resultaba aplicable a la desestimatoria enjuiciada en estos autos. En todo caso, y no obstante dicha circunstancia, la regencia de la nueva disposición no elimina la conformidad -como requisito preceptivo- del jerarca del inciso al que le es solicitado el traslado. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett (r.), Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi, Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).