Sentencia Definitiva N° 44/2023

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de abril de 2023. No. 44 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SEITUN ETCHEVARRIA, PABLO MARIO Y OTRA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 196/2021). RESULTANDO : I) Los accionantes dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 434690, de 15 de julio de 2020, dictada por la Gerencia de Fiscalización de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se les determinaron adeudos por concepto de aporte patronal, aporte mínimo, multas por mora y recargos capitalizados, por el período del 14 de noviembre de 2015 al 9 de diciembre de 2015, por un monto total de $102.711 (fs. 90, en carpeta verde de 161 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, los actores se agraviaron contra la Resolución impugnada esgrimiendo la existencia de: i) la presunción simple a favor , en aplicación del artículo 6 de la Ley Nº 15.869; ii) falta de motivación por inexistencia de fundamentos de hecho y de derecho; iii) falta de legitimación pasiva porque los comparecientes no eran propietarios, ni poseedores del padrón en cuestión a la fecha sobre la cual se realizó la determinación tributaria iv) desconocimiento de los principios de verdad material y legalidad objetiva; v) exceso y desviación de poder; y vi) violación al principio de defensa. En resumidos términos, los promotores controvirtieron la procedencia de la determinación argumentando que las obras no acontecieron en el período que se imputa, en el cual no eran propietarios, ni poseedores del bien padrón Nº 116.236 de Montevideo y que obtuvieron el certificado especial del BPS cuando adquirieron el dominio, lo cual los liberó de la responsabilidad solidaria de enajenante y adquirente por las deudas tributarias a la seguridad social del primero. Relataron que el 19 de noviembre de 2018, se produjo un incendio en la vivienda ubicada en el referido padrón que afectó la totalidad de la planta alta, involucrando techos, paredes, pisos, ventanas, escaleras de acceso, puertas, electricidad, calefacción y todos los bienes muebles que accedían a dicho bien y que la reparación fue realizada por la empresa DRELAR S.A. (MARTINIZING). Por lo que afirmaron que dichas obras se ubicaron por la Administración en forma errónea en el año 2015. En otro orden, cuestionaron que la Administración actuó en un procedimiento administrativo donde los comparecientes no tuvieron acceso a las actuaciones y por tanto no habrían de formularse descargos por desconocimiento, realizando pruebas y pesquisas en forma secreta, no pública y vulnerando principios del debido proceso. Por último, sostuvieron que la Resolución impugnada se dictó con exceso de poder, que el contenido del acto debería ir en el mismo sentido y con el mismo alcance que el fin debido. Dicho acto no es idóneo para el fin debido, ni tampoco es adecuado a los motivos que lo instaron. Además, afirmaron que fue dictado con desviación de poder. En definitiva, solicitaron el amparo de su demanda (fs. 3 a 24). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Francisco Leizagoyen -en representación del Banco de Previsión Social-, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. El acto impugnado antecede el procedimiento administrativo iniciado a efectos de determinar adeudos tributarios por obras detectadas de oficio en oportunidad de la regularización de obras del padrón Nº 116.236, de Montevideo, tramitada en el expediente Nº 2019-28-1-156070, a solicitud de la empresa contratista DRELAR S.A. Al realizarse inspección ocular se constatan por parte de la arquitecta actuante obras no declaradas. La Resolución impugnada nada tiene que ver con la actuación de la empresa DRELAR S.A. dado que el incendio que originó la actuación de dicha empresa es del año 2018 y el período de las obras por la cual se realizó la determinación es el comprendido entre el 14 de noviembre de 2015 y el 9 de diciembre de 2015, momento anterior por varios años a la actuación de la empresa DRELAR S.A. La Ley Nº 14.111 señala que serán responsables de dichos adeudos los propietarios o los titulares de derechos reales o posesorios sobre el inmueble, aspecto subjetivo en el que califican los actores. Con respecto a los derechos que poseían los actores al momento de las obras, más allá de que la escritura de compraventa se haya firmado el 10 de diciembre de 2015, existió un acuerdo de tenencia previo de fecha 22 de octubre de 2015, del cual surge además la obligación de no realizar obras hasta tanto se haga la inspección por parte del BPS. Las obras se realizaron con posterioridad al informe técnico y quienes estaban en el inmueble que a la postre sería de su propiedad eran los actuales actores en esta demanda. La inscripción de promesa de compraventa les otorgó un derecho real sobre el inmueble, no la propiedad, pero si un derecho real, y la Ley sólo refiere a quienes tengan derecho reales o posesorios sobre el inmueble. Con relación con las cuestiones formales y garantías del administrado, expresó que el acto se encuentra motivado, siendo sus antecedentes administrativos los que ofician como causa. El principio de verdad material sobre las formas jurídicas también se cumplió, al adecuar las actuaciones administrativas a los hechos constatados en la inspección ocular efectuada por la profesional actuante. Respecto a la falta de debida defensa, indicó que surge del expediente que se han respetado las garantías y derechos en todo el actuar administrativo. En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del enjuiciado (fs. 31 a 34 vto.). III) Por decreto No. 4245/2021 (fs. 36) se dispuso la apertura a prueba , diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 48. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 51 a 55 y fs. 59 a 60, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 387/2022 y aconsejó la confirmación del acto resistido (fs. 63 a 64). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 66). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 434690, se emitió el 15 de julio de 2020 (fs. 90, A.A.) y se notificó a los actores el 12 de agosto de 2020 (fs. 92). El 20 de agosto de 2020, interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 96 vto. a 97, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 8 de marzo de 2020. La demanda se interpuso el 15 de junio de 2021, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 25), teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020, en virtud de lo dispuesto por la Ley Nº 19.879 y la declaración de Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA Nº 8, 9 y 10. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 63 a 64 vto. ) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En forma previa a ingresar al examen de los agravios, cabe relevar el incumplimiento de la demandada con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de los impugnantes (artículo 6° de la Ley N° 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley N° 17.292). En ese sentido, se advierte que: i) los accionantes interpusieron los recursos de revocación y jerárquico el 20 de agosto de 2020 (fs. 96 vto. a 97, A.A.); ii) de los antecedentes y de las alegaciones vertidas por la demandada no surge que se haya resuelto el recurso jerárquico dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los doscientos días de que se configurara la denegatoria ficta, el 8 de marzo de 2020. Por lo tanto, se entiende que efectivamente operó la presunción de ilegitimidad del acto, al cumplirse las condicionantes prevenidas en la norma. Ahora bien, por su naturaleza, se trata de una presunción simple, relativa o “iuris tantum” , que, como tal admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas , o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nº 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020, 660/2020, 500/2021, 198/2022 y 459/2022, entre otras), circunstancias que se verificaron en el caso de autos. En efecto, la Administración enervó la presunción de ilegitimidad del acto que operó en favor de los actores, tal como se verá a continuación. III) Delimitado lo anterior, corresponde referirse el vicio de forma por violación al principio de defensa por falta de acceso a las actuaciones, sin haber tenido oportunidad de formular descargos, en virtud de su eventual incidencia sobre la cuestión de fondo a elucidar. No corresponde amparar el agravio en cuestión por cuanto emerge de los antecedentes que con fecha 11 de mayo de 2020, se notificó de la vista a los actores (fs. 87 a 88, en carpeta verde de 161 fojas, A.A.), no habiendo formulado descargos. En cuanto al fondo del asunto , tampoco procede el amparo de la pretensión anulatoria. Conforme surge del informe de la arquitecta Machado de 14 de enero de 2020 (fs. 53, A.A.), tras estudiar el informe técnico anterior, de 3 de noviembre de 2015, y luego de comparar el relevamiento fotográfico efectuado en su momento con el suyo, se pudo constatar trabajos realizados en un período estimado entre el 4 de noviembre de 2015 (al día siguiente del informe del arquitecto Rodríguez, que consignaba no existían obras posteriores a 2001) y el 30 de junio de 2018 (fecha aproximada, según declaraciones de ejecución de obras de peluquería). Los trabajos relevados fueron los siguientes: pintura general de las construcciones, remodelación de baño contiguo a estar incendiado de planta alta, mantenimiento de servicios higiénicos social de planta baja, creación de local comercial en ex - garaje, retiro de artefactos en ex baño (hoy usado como kitchenette) y pintura de fachada principal y de patio. Asimismo, consta que el incendio referido aconteció el 19 de noviembre de 2018 (véase el formulario de denuncia de siniestro a la empresa MAPFRE, a fs. 34 de la carpeta rosada de 56 fojas, A.A.). De lo constatado en la inspección por la arquitecta Machado se desprende que algunas obras fueron a raíz del incendio, a cargo de la empresa DRELAR S.A., conforme el presupuesto glosado a las actuaciones (fs. 131 vto. y siguientes, en carpeta verde de 161 fojas, A.A.), y según lo declarado por la representante de dicha empresa (a fs. 148 a 148 vto., ídem, A.A.). Sin embargo, no todas las obras realizadas corresponden a dicho período, sino que también se detectaron otras efectuadas en otro anterior, que es el que resultó ser objeto de la determinación impugnada. Estas últimas obras, de las que la actora no ha logrado acreditar correspondan a 2018, con posterioridad al incendio, fueron registradas de oficio con el Nº 30771352122, a nombre de los actores. La inscripción de tales obras se realizó en calidad de promitentes compradores (según promesa inscripta desde el 26 de junio de 2015) y en calidad de propietarios desde el 10 de diciembre de 2015. Según consta en los antecedentes, el 22 de octubre de 2015, los actores se hicieron tenedores del inmueble, según acuerdo suscrito con ITALON S.A., vendedora del bien (véase fs. 152 a 152 vto., A.A.). En tanto la promesa de compraventa respectiva quedó inscripta en forma definitiva el 28 de julio de 2015, según informe de la DGR (fs. 80, A.A.) Por lo tanto, no resulta cierto que los actores no fueran poseedores, ni propietarios al tiempo de la realización de las obras objeto de determinación, tal como esgrimen en su demanda. El artículo 15 de la Ley Nº 8733 establece que la inscripción de la promesa de enajenación de inmuebles confiere al adquirente derecho real respecto a cualquier enajenación o gravamen posterior. En tanto el artículo 5 del Decreto - Ley Nº 14.411 dispone que las aportaciones por seguridad social por construcciones, refacciones o demoliciones serán de cargo del propietario del inmueble o del titular de derechos reales o posesorios sobre el mismo. En la medida que la inscripción de la promesa de compraventa fue realizada el 2 de julio de 2015 y que los actores contaban con la tenencia del bien a partir del 22 de octubre de 2015, los aportes por contribuciones especiales de seguridad social por el período determinado (14 de noviembre de 2015 al 9 de diciembre de 2015) recaen, conforme al artículo 5 del Decreto - Ley Nº 14.411, en los accionantes. Por otro lado, cabe señalar además que en el certificado especial del BPS se estableció expresamente que, en caso de error u omisión en perjuicio de este, se reservaba el derecho a reclamar al contribuyente el importe correspondiente (fs. 111, A.A.). En último término, tampoco surge indicio alguno de la existencia de exceso o desviación de poder. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho ; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias Nº 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022, 123/2022 y 568/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que no surgen ninguna prueba de las causales de exceso y desviación de poder , siendo carga de los accionantes acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley Nº 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). ( sentencias Nº 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022, 123/2022 y 568/2022, entre otras). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $46.000 (pesos uruguayos cuarenta y seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Simón, Dr. Balcaldi (r.), Dra. Rossi. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).