Sentencia Definitiva N° 962/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 962 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FEDILEN S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha No. 682/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 3 que el 3 de noviembre de 2020 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución de fecha 17 de abril de 2019, dictada por el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que dispuso: “I) Sancionar a la parte denunciada FEDILEN S.A. (RUT 214528710012) con una multa de 215 Unidades Reajustables por haberse acreditado la existencia de actos de vulneración de la libertad sindical de los trabajadores denunciantes en estas actuaciones. II) Intimar a la parte denunciada, FEDILEN S.A. (RUT 214528710012) en el plazo de 90 días siguientes a la notificación de este expediente, la presentación de un Protocolo de Actuación a desarrollar ante denuncias de violación a los derechos fundamentales de sus trabajadores, en el que además se deberá dejar constancia que es política de la empresa el rechazo a cualquier situación de acoso moral, sexual y/o discriminación y/o violación de la libertad sindical u otra circunstancia que pueda constituir una violación a los derechos fundamentales de sus trabajadores, debiendo acreditar asimismo la administrada que procedió a notificar y poner en conocimiento el texto del referido documento a cada uno de sus empleados, bajo apercibimien to de aplicar sanciones económicas.” (fs. 666 a 671 de los A.A.). Indicó que la resolución impugnada tenía vicios de forma y de fondo que meritaban su anulación. Por un lado, sostuvo que era violatoria del debido proceso y el derecho de defensa por fundarse en interrogatorios secretos. Sostuvo que se desconoció el derecho de controlar la prueba, particularmente la producida en los interrogatorios reservados, vulnerando el principio de legalidad y el debido proceso. Destacó que, al resolverse el re curso jerárquico, la resolución confirmatoria del acto encausado versó respecto de la aplicación de la Ley N° 19.854, norma que no se encontraba vigente al momento de dictarse la resolución atacada, en tanto los interrogatorios se practicaron en el mes de abril del año 2016 y la mencionada ley era de fecha 7 de enero de 2020. Agregó que la referida prueba ilícita resultó a la postre, determinante y con fuerza convictiva de la “verdad” de los hechos, y fundándose la impugnada en esta. Adujo que la Admin istración se apartó del principio de imparcialidad, produjo prueba ilícita, prejuzgó, se apartó de la sana crítica al valorar la prueba y desestimó los argumentos de la actora. Por otra parte, alego la ausencia de motivación del acto y la desproporción de la sanción. Relató la situación del denunciante, Sr. Delfante, quien efectuó consideraciones en redes sociales a fin de desprestigiar a las instituciones oficiales, sindicatos, central sindical y la patronal. Refirió a las denuncias del Sr. Castro, quien fue despedido en el año 2015 al no ser posible su reintegro por razones de baja de trabajo y transformación del modelo de negocio. Analizó los considerandos de la enjuiciada, afirmó que no surgió prueba suficiente para acreditar los hechos denun ciados por ambos trabajadores, y que no asistió razón al MTSS al sostener que la empresa tuvo injerencia en cuestiones sindicales cuando, lo que aconteció, fue un conflicto intrasindical entre trabajadores formándose un nuevo sindicato lo que fue puesto en conocimiento de la empresa el día 18 de agosto de 2015. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) E l 17 de diciembre de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 21 y ss). Señaló que se cumplió con t odas las etapas del procedimiento administrativo, a saber: vistas previas, diligenciamiento de prueba ofrecida, declaración de testigos, informe letrado final, vista de precepto, teniendo las partes las máximas garantías a efectos de ejercer su derecho de defensa. Asimismo, afirmó que el acto se encontraba motivado, lo que surgía tanto de las actuaciones administrativas como del propio acto. Sostuvo que resultaron acreditados los hechos que configuraron situaciones de persecución sindical, y que se constató el incumplimiento de la normativa relativa a la tutela de derechos fundamentales. Agregó que la valoración de la prueba fue conforme a las reglas de la sana crítica, y que se vulneró el derecho al libre ejercicio de la libertad de los denunciante s y otros organizadores del nuevo comité de base de la empresa. Relevó los testimonios vertidos en la instancia administrativa, y reafirmó que no existieron las condiciones en la empresa para el desarrollo de la actividad sindical. Controvirtió la i licitud de los testimonios recabados, y adujo que no era cierto que el TCA prohibiera a los inspectores del Ministerio tomar declaraciones en forma anónima a los trabajadores. Invocó la Ley N° 19.854, y citó doctrina y jurisprudencia al respecto. Concluyó que, la multa se calculó considerando que se trató de una falta muy grave y en aplicación del Decreto N.º 186/004, y solicitó se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, ninguna se produjo según surge de la certificación a fs. 35. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 50 y ss. y la demandada a fs. 55 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 150/2022 por el que aconsejó el amparo de la demanda y la anulación del acto impugnado (fs. 62 a 70). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución de fecha 17 de abril de 2019, dictada por el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que dispuso: “ I) Sancionar a la parte denunciada FEDILEN S.A. (RUT 214528710012) con una multa de 215 Unidades Reajustables por haberse acreditado la existencia de actos de vulneración de la libertad sindical de los trabajadores denunciantes en estas actuaciones. II) Intimar a la parte denunciada, FEDILEN S.A. (RUT 214528710012) en el plazo de 90 días siguientes a la notificación de este expediente, la presentación de un Protocolo de Actuación a desarrollar ante denuncias de violación a los derechos fundamentales de sus trabajadores, en el que además se deberá dejar constancia que es política de la empresa el rechazo a cualquier situación de acoso m oral, sexual y/o discriminación y/o violación de la libertad sindical u otra circunstancia que pueda constituir una violación a los derechos fundamentales de sus trabajadores, debiendo acreditar asimismo la administrada que procedió a notificar y poner en conocimiento el texto del referido documento a cada uno de sus empleados, bajo apercibimiento de aplicar sanciones económicas.” (fs. 666 a 671 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 16 de mayo de 2019, interpuso recursos de re vocación y jerárquico el 23 de los mismos mes y año, según afirmaciones no controvertidas, fundando los recursos el 4 de junio de 2019 (fs. 674 a 682 A.A.). Por Resolución Nº 172 de fecha 31 de agosto de 2020, dictada por la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en ejercicio de atribuciones delegadas, se confirmó la recurrida (fs. 717 a 719 A.A.), notificándose el 8 de setiembre del mismo año (fs. 722 A.A.). Finalmente, la demanda fue introducida en tiempo útil (el 3 de noviembre de 2020 - nota de cargo a fs. 15 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y discrepando con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto impugnado. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que las actuaciones tuvieron su origen en las denuncias formuladas en octubre de 2015 por los Sres. Yamandù DELFANTE, Miguel ROJO, Richard CASTRO, y Ruben MORIN ante la IGTSS contra Bluemet FEDELIN SA, por violación de la libertad sindical, maltrato, y acoso moral (fs. 507 a 511 A.A.). Por Resolución de fecha 17de diciembre de 2015 del Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social se dispuso realizar control de condiciones de trabajo en la empresa, interrogatorio a cada uno de los trabajadores por separado, y fecho dar vista de la denuncia presentada a FEDILEN SA (fs. 518 vta. a 521 A.A.). Con fecha 14 de abril de 2016 se realizaron interrogatorios en la empresa (fs. 523 a 525 A.A.), y se otorgó vista a la actora (fs. 525 vta. A.A.) quien la evacuó ofreciendo prueba testimonial (fs. 525 vta. A.A.). Por Resolución de fecha 1º de agosto de 2016 el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social dispuso da r vista a los Sres. Yamandú DELFANTE y Richard CASTRO de los argumentos de la empresa (fs. 531 vta. y 532 A.A.). Con fecha 24 de agosto de 2016 compareció nuevamente el denunciante Yamandù DELFANTE ante la IGTSS, ofreciendo la declaración de once testigos (fs. 535 vta. y 536 A.A.). Por Resolución del Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social se dispuso citar a diversos testigos a las audiencias a celebrarse en varios días (fs. 539 y 540 A.A.). Tras distintas suspensiones de las fechas de audiencias establecidas, por nueva Resolución del Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social se dispuso citar a diversos testigos a las audiencias a celebrarse en varios días (fs. 561 vta. y 562 A.A.). Con fecha 25 de abril declararon la Sra . Adriana DEVITTA, (fs. 574 y 575 A.A.), el Sr. Pablo BIANCHINI (fs. 576 y 577 A.A.), el Sr. Federico DORADO (fs. 578 y 579 A.A.), el Sr. Richard CASTRO (fs. 579 vta. a 581 A.A.), el Sr. Miguel ROJO (fs. 581 vta. a 583 A.A.), y la Sra. Patricia FIGUERA (fs. 586 vta. y 587 A.A.). El 14 de junio de 2017 declararon los Sres. Fabian BURGUES (fs. 588 vta. a 590 vta. A.A.), y Oscar DE SANTIS (fs. 590 vta. y 592 vta. A.A.). La Dra. Andrea Bottini de la Asesoría Letrada de la IGTSS produjo informe jurídico c on fecha 21 de febrero de 2018 en el que consignó que existirían elementos de convicción suficiente de violación por parte de la empresa del derecho de los trabajadores de ejercer actividad sindical, (fs. 606 a 610 A.A.) y, p or Resolución de fecha 14 de marzo de 2018, el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social dispuso dar vista a ambas partes (fs. 610 vta. y 612 A.A.), lo que se cumplió a fs. 614 vta. a 622 A.A. La actora la evacuó solicitando la declaración de un testigo en los términos de fs. 627 A.A. Con fecha 26 de setiembre de 2018 se tomó declaración al testigo Cr. Ignacio ZUBILLAGA (fs. 655 y 655 A.A.), y a los Sres. José CAMPOS (fs. 656 vta. y 657 A.A.), Sr. Chistian DE SANTIS (fs. 657 vta. y 658 A.A.), y al Sr. Oscar VELAZQUEZ (fs. 658 vta. y 659 A.A.). Y sin más, se emitió el acto sancionatorio que en estos autos se procesa (fs. 666 a 671 A.A.). IV) La actora esgrimió que se había vulnerado el debido proceso por fundarse el acto en interrogatorios secretos, lo que la había privado de la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. A juicio de la Corporación, no le asiste razón. Sobre el punto, y aplicable al caso, el Tribunal analizó idéntica cuestión en la Sentencia Nº 836/2022 en la que sostuvo: “Sin desconocer el carácter fundamental del derecho de defensa, amparado por la Constitución, cabe señalar que, por un lado, existen poderosas razones para preservar la identidad de los trabajadores declarantes y, por otro, no se ve que el velo sobre la identidad de los test igos haya perjudicado la defensa de la empleadora. Resulta razonable que se asegure a los trabajadores interrogados sobre esos hechos, la debida reserva sobre su identidad a fin de obtener declaraciones libres de la violencia moral que implica el temor a represalias. No debe ponerse en riesgo la fuente laboral que, por lo menos al presente, constituye su medio de vida. Y tampoco es posible renunciar a ese medio probatorio porque es el único modo en que la inspección puede procurar informarse sobre los hechos denunciados. A juicio de la Corporación, esa decisión balancea adecuadamente una mínima restricción del derecho de la actora a presenciar las declaraciones, para proteger la investigación de la verdad y el derecho de los trabajadores a no sufrir re presalias. Es una de las tantas oportunidades en que es necesario ponderar para establecer prioridades entre derechos de similar valor (ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. 2a. ed. Trad. C. Bernal Pulido, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2007, p.520 y sgtes.)” En el caso, el grado de afectación del derecho de defensa es mínimo, ya que lo que importa es lo que esos trabajadores declaran y no su identidad. Recogidos los testimonios, la accionante tuvo pleno acceso a l a prueba -salvaguardando sólo la identidad del declarante - y formuló sus descargos teniendo oportunidad de ofrecer contraprueba que se diligenció en forma (fs. 525 vta. de los A.A.), se le dio nueva vista ( fs. 614 vta. a 622 A.A.), que evacuó en los términ os lucientes a fs. 627 A.A de los recaudos allegados al proceso. Por lo que no se lo privó del derecho de defensa. Y continuó afirmando l a citada Sentencia Nº 836/2022: “Lo relevante a los efectos de la decisión de la causa es el establecimiento de los hechos y la debida justificación del supuesto fáctico en que se asienta la decisión, importa lo que los testigos afirman y no sus nombres, estando entendido que se trata de trabajadores en actividad en la empresa y, por tanto, participantes u observadore s directos de los hechos a probar. Con el acceso a las actuaciones y respetado integralmente su derecho a producir prueba de descargo, no resulta significativamente perjudicado el ejercicio sustancial del derecho de defensa. Conviene recordar el princi pio de trascendencia en materia de nulidades, que también alcanza al procedimiento administrativo. Comentando el art. 7 del Decreto No. 500/991, CAJARVILLE señala que allí se consagra ese principio: el incumplimiento formal no se aprecia en sí mismo, sino en el agravio que pueda producir. El eventual vicio formal sólo provocará la nulidad del acto si impide que cumpla con el fin propio de ese acto o si provoca una real disminución de las garantías del procedimiento o indefensión (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pa blo. Procedimiento administrativo, Montevideo, IDEA, 1997, p 58).” Igualmente, no altera el razonamiento precedente la vigencia posterior a la investigación de la Ley N.º 19.854, pues ésta no vino más que a reconocer normativamente aquello que, con anter ioridad, la doctrina y la jurisprudencia resolvían mediante la ponderación de los principios reseñados supra. V) En lo atinente a las situaciones denunciadas que pudieron dar lugar a la configuración de “actos de vulneración de la libertad sindical de los trabajadores”, en el expediente administrativo se produjo prueba por demás suficiente y contundente que da cuenta de la efectiva existencia de tal situación. En ese sentido, la infracción imputada a la accionante resultó cabalmente acreditada por lo s diversos medios de prueba diligenciados en la causa, a saber: denuncias de los Sres. Delfino (fs. 351 y 507 A.A.), Castro (fs. 355, 510 y ampliación a fs. 558 A.A.), Morin (fs. 359 y 511 A.A.) y Rojo (fs. 505 y 581 vto. A.A.); declaración de los Sres. De lfante y Castro (fs. 371 A.A.), declaración del Sr. Bianchi (fs. 576 A.A.), declaración del Sr. Dorado (fs, 570 y 584 vto. A.A.), declaración del Sr. Castro (fs. 579 vto. A.A.), declaración de la Sra. Figueira (fs. 586 vto. A.A.), declaración del Sr. Burgu es (fs. 858 A.A.), y declaración del Sr. De Santis (fs. 590 vto. A.A.). Así, la Administración en informe de fecha 21 de febrero de 2018 que se comparte consignó que: “ Ha quedado acreditada la imposibilidad de los denunciantes de afiliarse al sindicato existente en la empresa, que es a la postre el que hoy se mantiene, en virtud de la inactividad del mismo, como lo señalan sus propias autoridades, carecen de reuniones periódicas con patronal (no hay reuniones bipartitas ni tripartitas) y los medios de comunicación con sus miembros se encuentran sumamente menguados (cartelera sindical con pocas comunicaciones). La prueba testimonial logró acreditar que la empresa tuvo conocimiento de la gestación de un nuevo sindicato aún antes de que le fuera comunicada formalmente la constitución del mismo, y que hubo una coincidencia temporal entre dicha conformación de la organización sindical y el despido y el envío al seguro de paro de parte del personal afiliado al nuevo sindicato; así la empresa presenta a fs. 15 2 un cuadro anual con las bajas operadas en la misma entre 2012 y 2017, observándose que en 2015 –año de la formación del sindicato de la parte denunciante - los ceses con causal despido ascendieron a nueve, cuando en los años anteriores y posteriores prácticamente fueron nulos. (…) La empresa, por otra parte, alegó pero no pudo acreditar con fehaciencia la existencia de la presunta baja de trabajo que determinó los ceses antes mencionados. Negó asimismo en sede de negociación colectiva, la posibilidad de implementar un seguro de paro rotativo, lo que hubiera permitido repartir la carga de las presuntas dificultades económicas que la afectaban entre todo su personal y no exclusivamente entre determinado personal, que casualmente era también el gestor de la nueva organización sindical.” (fs. 606 a 610 A.A.) Sobre el punto es del caso recordar que “…existen “objetos difíciles de probar”, ya por las situaciones que entrañan, por los sujetos singulares que intervienen o por la combinación de ambos elementos. En esta línea se encuentran las situaciones de violencia doméstica, la basada en género, acoso sexual, laboral, docente, los fenómenos de mobbing, bossing, bullyng, el despido abusivo, la destitución ilegítima (arbitraria) de un funcionario público. El jurista debe aguzar los sentidos para encontrar la prueba que permita fundar su posición ” (Selva KLETT – “El estado y el avance de la ciencia procesal respecto de la actividad probatoria en vistas a posibles reformas”, II Conferencia Internacional & XXVI Jorn adas de Derecho Procesal del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal y de la International Association of Procedural Law, Ed. Atelier, Libros Jurídicos, Barcelona, 2018, ps. 605). Dichas consideraciones, redundan en la multiplicidad de indic ios relevados por la Administración, y que justifican el razonamiento inferencial en el que se basó el acto impugnado; como ser: i. que la reorganización empresarial tuviera cabida luego de que los trabajadores comenzaran un movimiento interno para crear un nuevo sindicato, que, a su vez, pretendía ser independiente del que ya se encontraba formado (y conformado por personas vinculadas a los mandos altos de la empresa o cargos de confianza); ii. el hecho de que los dirigentes del sindicato que se encontraba en fun cionamiento consideraran innecesario generar asambleas o debatir ciertos temas, incluso los estrictamente relacionados con la materia sindical y con despidos en circunstancias, cuando menos, sospechosas (fs. 574 A.A. declaración de Adriana Devitta); iii. l a alegada falta de trabajo en la empresa, y la consecuente necesidad de reorganización, resultaron contradichas por el crecimiento de la grilla laboral entre los años 2016 y 2019. En definitiva, con las particularidades del objeto que entraña la resolución del presente, es por demás claro que la Administración probó holgadamente, mediante la reunión de una serie de indicios múltiples, unívocos y concordantes (además de incólumes frente a las alegaciones de la actora y la prueba por ella producida), la vio lación a la libertad sindical ocurrida en el seno de la empresa sancionada. VI) Finalmente, también son de rechazo los agravios fincados en la falta de motivación del acto y la desproporción de la sanción. El acto luce adecuadamente motivado, lo q ue se extrae no solo de su lectura, sino de los profusos antecedentes que lo originaron. Así, las actuaciones que vienen de referirse en el Considerando III) de este pronunciamiento, constituyen el proceso de formación del acto, y al decir de MARIENHOFF , en tesitura admitida por la mayoría de la Corporación, se erigen en motivación suficiente del acto administrativo. En tal sentido, ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia que la fundamentación del acto puede y debe surg ir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “ forma” del acto; en el pro ceso de “ formación” o en el de “ expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (cf. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, págs. 330-332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). En relación al quantum de la sanción, el Tribunal ha señalado reiteradamente que, en principio, debe re conocerse discrecionalidad de la Administración para establecer la medida de la sanción y, por demás, que tal cuestión es, normalmente, ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder, lo que ciertamente por lo precedentemente expuesto, en la especie no se configura. Los márgenes legales, en el presente caso, están p revistos en el artículo 289 de la Ley N°15.903 en la redacción dada por el artículo 412 de la Ley N°16.736, en el literal g) del artículo 6 del Decreto 186/004 que dispone como infracciones muy graves: “Las acciones u omisiones que impliquen discriminación en las condiciones de trabajo por razón de sexo, nacionalidad, estado civil, raza, condición social, ideas políticas y religiosas y adhesión o no a sindicatos” y en su artículo 13 que reza: “ Las infracciones muy graves se sancionan en su grado mínimo, co n una multa de cien a ciento diez jornales; en su grado medio de ciento once a ciento veinticinco jornales y en su grado máximo de ciento veintiséis a ciento cincuenta jornales, por cada trabajador afectado” Ello fue lo que ocurrió en el caso, no surgiendo indicios justificativos para ingresar al examen relativo a una desproporción por parte de la Administración en la fijación de la reprimenda. En virtud de lo expuesto, no existiendo evidencia en autos de elementos que refieran a motivaciones extrañas a l cumplimiento de las potestades sancionatorias de la Administración demandada, ni que se hubiere verificado una situación de desviación o exceso de poder, no corresponde que la Corporación revise la sanción aplicada a la empresa reclamante, la que no apar ece como manifiestamente irrazonable o desproporcionada en relación a la falta administrativa imputada y comprobada a su respecto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $43 .000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).