Sentencia Definitiva N° 940/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 940 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DESPEYROUX PEDREIRA, NAHUEL con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 545/2020). RESULTANDO : I) La Sra. Natalia Pedreira compareció en procuración oficiosa de su hijo mayor de edad, Nahuel Despeyroux Pedreira (fs. 8, infolios), calidad que luego modificó a la de representante legal, en virtud de su condición de curadora interina de este (fs. 36 a 37, infolios). La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución DP 172/2018, de 21 de noviembre de 2018, por la cual se denegó su solicitud de pensión por invalidez porque “no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitale s, conforme a lo establecido en el art. 43, Ley Nro. 16713” (fs. 332 vto., pieza 2, en carpeta verde de 367 fojas, A.A.) (la negrilla no está en el original). En su demanda, relató que su hijo padece desde su nacimiento el síndrome de Apert, siendo una e nfermedad congénita que consiste en la alteración del gen FGFR2, siendo calificado en términos médicos como una enfermedad rara (EERR). Indicó que como madre ha procurado que reciba diversos tratamientos y atenciones en diferentes centros asistenciales e ntre los que se encuentran Crenadecer y la Asociación Española en Uruguay y el Hospital de Pediatría Garrahan en Argentina, de forma tal de proporcionarle una mejor calidad de vida. En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada afirmando que: i) la enfermedad que padece su hijo lo convierte en un discapacitado severo siendo que las limitaciones que tiene son de grado tal que hacen imprescindible la ayuda permanente de otras personas para realizar actividades básicas de su vida diaria; ii) el BPS valoró incorrectamente la carencia de recursos para subvenir a sus necesidades vitales establecido por el artículo 43 de la Ley N o. 16.713; iii) el BPS se extralimitó en la interpretación de la norma al establecer topes reglamentarios ilegítimos. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 8 a 12 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Dra. Valeria Vidart -en representación del Banco de Previsión Social -, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. La Administración ha actuado conforme a derecho. En virtud de que en el caso de la accionante se trata de una discapacidad no severa (o común), como surge del reporte obrante a fojas 55, y tratándose de una prestación no contributiva, se impone el estudio de la “carencia” (de recursos económicos) a los efectos de determinar si existe derecho a su otorgamiento. Del estudio efectuado surge que los ingresos de la madre conviviente del actor supera el tope establecido por el Ente como admi sible para que proceda el otorgamiento de la prestación. Si bien, la Ley refiere a los topes, no los fijó, por lo cual los mismos debieron ser establecidos reglamentariamente. Los obligados legalmente a cubrir las necesidades son los padres del actor y en su defecto el BPS a través del otorgamiento de una prestación, siempre y cuando se habiliten los presupuestos exigidos, extremo que no aconteció en el caso del titular. En suma, abogó por la confirmación de la Resolución impugnada (fs. 22 a 29). III) Por decreto No. 8030/2020 (fs. 31) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 64. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 67 a 70 y 73 a 73 vto., respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Es tado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 224/2022, en el que aconsejó declarar que la vía administrativa no fue correctamente agotada (fs. 76 a 76 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 78). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artí culos 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución DP 172/2018, se emitió el 21 de noviembre de 2018 (fs. 332 vto., pieza 2, A.A.) y según manifestaciones de la actora (fs. 8 vto., infolios y fs. 335, pieza 2, A.A.) no controvertidas por la demandada (fs. 22 a 29, infolios y fs. 337 vto., pieza 2, A.A.), se notificó el 26 de diciembre de 2018. Como bien lo consigna la dictaminante de la Asesoría Letrada Pasivos, “De las presentes actuaciones no surge fecha cierta en que se notificó al titular de la Resolución antes mencionada. Según actuación de fs. 26, el 06/12/2018 se envió por Correo Uruguayo la notificación de la referida Resolución (N o. de Remitente RR472993868UY), no surgiendo del expediente fecha exacta de notificación, el titular manifiesta que la misma fue notificada el 26/12/2018, siendo que los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio fueron presentados el 03/01/2019 (constancia de fs. 41), y en aplicación del principio de informalismo a favor del administrado, los mismos deben tenerse como interpuestos en tiempo y forma” (fs. 337 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En consecuencia, se tendrán p or bien interpuestos los recursos de revocación y jerárquico deducidos el 3 de enero de 2019 (fs. 336, pieza 2, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución R.D. N o. 11- 24/2020, de 22 de abril de 2020 (fs. 357 a 358, pieza 2, A.A.), notificada a la actora el 29 de julio de 2020 (fs. 361, pieza 2, A.A.). La demanda se interpuso el 10 de setiembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 13) II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de apartarse del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 76 a 76 vto.) y declarará la nulidad del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En primer luga r, procede descartar el primer agravio , centrado en que Nahuel Despeyroux padece una discapacidad severa y no común. Al respecto, corresponde consignar que la parte actora no ha ofrecido prueba idónea que permita refutar las consideraciones técnicas del dictamen de los facultativos del Banco de Previsión Social. Sobre el punto, el Colegiado ha expresado sistemáticamente que “Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración , en materias técnicas o científic as, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos , como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa” (sentencias Nos. 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619 /2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021, 420/2021, 68/2022, 169/2022 y 538/2022 , entre otras) (la negrilla no está en el original). En este sentido, cabe remitirse mutatis mutandis a lo expresado en la sentencia N o. 70/2016: “Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412 -: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Como señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo m uy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado . (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertid os, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales . De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocim ientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, págs. 105-106). El medio probatorio de mayor eficacia convictiva en supuestos como el de autos, cuando se debaten cuestiones técnicas, ajenas al conocimiento del juez, es la pericia como forma de informarse el magistrado de aspect os técnicos que exceden sus conocimientos (Conf. DEVIS ECHANDÍA, Hernando: "Teoría General de la prueba judicial" Tomo II, pág. 292, 338 y 348; PARRA QUIJANO, Jairo: "Manual de Derecho Probatorio" Bogotá 2002, pág. 533). El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, Nº 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fun dadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998). En definitiva, era carga de la actora, para desacreditar los informes técnicos de la Administración en los cuales se basó la resolución, proponer las pruebas periciales que pudieran demostrar errores en ese plano. Empero, habiendo incumplido la actora con la carga probatoria que gravitaba sobre sí, el Tribunal no tiene otra alternativa que confirmar el acto atacado. ” (la negrilla no está en el original). III) Despejado lo anterior, la cuestión a elucidar finca en determinar si el actor encuadra o no dentro de las previsiones contenidas en el artículo 43 de la Ley Nº16.713. Dicha norma establece que “ Será beneficiario de la pensión a la vejez e invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y tenga setenta años de edad o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta para todo trabajo remunerado”. De la lectura de la disposición surge la necesidad de cumplimiento de dos requisitos legales: i) tener una discapacidad absoluta y permanente para todo trabajo; y ii) carecer de recursos para subvenir a sus necesidades vitales. Con respecto al primer requisito , está compro bado que el actor padece una discapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, tal como lo dictaminó la Comisión Técnica en su evaluación de incapacidad (fs. 293 vto. a 294, pieza 2, A.A.). Así las cosas, el debate queda circunscripto a determinar dos grandes cuestiones: i) la correcta o incorrecta ponderación o valoración del segundo requisito, relacionado con la carencia de recursos para subvenir las necesidades vitales del titular ; ii) la legitimidad de los topes reglamentarios fijados por el BPS. Comenzando por el primer aspecto , cabe tener presente el criterio que reiteradamente ha sostenido el Tribunal, en el sentido que la Ley no requiere que la persona solicitante se encuentre en una situación de indigencia o pobreza extrema (sentencias N os. 391/2003, 628/2004, 291/2008, 555/2009, 298/2011, 435/2015, 821/2016, 434/2017, 369/2019, 345/2019, 348/2019, 631/2019, 91/2020, 380/2020, 432/2020, 512/2020, 2/2021, 12/2021, 193/2021 y 330/2021, entre otras). En este sentido, puede citarse -a modo de e jemplo- lo expresado en sentencia No. 434/2017, en la cual se consignó: “(…) la ley no requiere que la persona solicitante del beneficio se encuentre en situación de indigencia o pobreza extrema, como lo ha dejado sentado el Cuerpo en anteriores decisiones (sentencias Nos. 391/03 y 628/04). De manera que la carencia de recursos económicos para solventar sus necesidades, debe relacionarse con las posibilidades que el solicitante tenga de obtenerlos mediante su trabajo o de sus familiares directos .” (sentencias Nos. 298/2011, 555/2009, 291/2008, entre otras). (…) La norma meramente requiere que la persona carezca de recursos para subvenir sus necesidades vitales , y que tenga más de setenta años de edad, o en cualquier edad, esté incapacitada en forma absoluta para todo trabajo remunerado ” (Sentencia N o. 298/2011 en doctrina véase: SALSAMENDI, Gabriel: “Requisitos para la percepción de la pensión por invalidez (art. 43 de la Ley 16.713)”, Revista Derecho Laboral, T. LV, N o. 248, Octubre-Diciembre 2012, p ágs. 775-782 y LÓPEZ LÓPEZ, Adriana: “Prestaciones que brinda el sistema. Jubilaciones. Causales jubilatorias” en AA. VV: “Temas Jubilatorios”, Grupo de Investigación de Seguridad Social, Comisión Sectorial de Educación Permanente, Facultad de Derecho, Universidad de la República, Montevideo 2006, págs. 85 a 88; ver en jurisprudencia también las Sentencias 94/2015, 108/2015, 291/2008, 628/2004, 391/2003, entre otras).” (sentencia No. 435/2015; en similar orientación conceptual, véanse las sentencias Nos. 821/2016).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). De esta manera, a la luz de las pautas interpretativas trazadas por la doctrina y la jurisprudencia que se vienen de referir, el Tribunal considera que en el caso se verificó una incorrecta ponderación o valoración del requisito de carencia de recursos para subvenir las necesidades vitales del titular, todo lo cual conduce a la anulación del encausado. En efecto, conforme surge de los antecedentes administrativos y la prueba rendida en auto s: i) el titular, que padece una incapacidad laboral permanente para toda tarea (fs. (fs. 293 vto. a 294, pieza 2, A.A.); ii) vive con su madre y su hermana menor en la casa del abuelo materno, quien los deja vivir allí (fs. 329 vto., A.A.); iii) el padre del titular no convive con él y sus ingresos no superan los magros topes fijados por el BPS (fs. 329 vto., A.A.); iv) su madre cuenta con un ingreso nominal mensual de $ 46.240 y de $ 36.645 (fs. 329 vto., A.A.) y es el único que percibe el núcleo familiar fs. 56 a 57 y 58 a 59, infolios); v) los informes psicotécnicos destacan la necesidad de realizarse constantes controles con distintos especialistas como odontólogo, oftalmólogo, otorrinolaringólogo, fonoaudiólogo, psicomotricista, psicopedagogo y terapeu ta (fs. 148 a 151 y 193 a 194, piezas 1 y 2, respectivamente, A.A.); y vi) la familia no tiene medios suficientes para cubrir todas las necesidades que su condición requiere y para hacer posible la continuidad de todos los servicios requiere del apoyo económico del BPS (fs. 193 a 194, pieza 2, A.A. y fs. 56 a 57 y 58 a 59, infolios). Por lo tanto, de la valoración conjunta de los elementos probatorios reunidos se desprende que la situación socio - económica en la que se encuentra el titular y su núcleo familiar encuadra razonablemente dentro de la exigencia legal establecida por el artículo 43 de la Ley No. 16.713. En lo que respecta al segundo aspecto, es menester recalcar que la Corporación tiene jurisprudencia firme acerca de la ilegitimidad de la normativa reglamentaria emitida por el Banco de Previsión Social en cuanto a la fijación de topes de ingresos de los familiares del beneficiario de la pensión (sentencias Nos. 434/2017, 212/2019, 348/2019, 631/2019, 121/2020, 155/2020, 511/2020, 45/2021, 330 /2021, 353/2021 y 26/2022, entre otras). Al respecto, el Colegiado ha sostenido que: “(…) cabe descartar el criterio postulado por el Ente demandado sobre la posibilidad de objetar el acceso al beneficio prestacional en función de topes de ingresos previstos en reglamentos internos del Organismo. A juicio de la Sede, el art. 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el art. 168, numeral 4°, de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7, de la Ley 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglament aciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir el derecho del solicitante consagrado en la Ley, mediante topes elaborados con carácter general que desatienden la reali dad que cabe considerar caso a caso, en función de la situación socio -económica del peticionante.” (sentencia N o. 434/2017) (la negrilla no está en el original). En conclusión , siendo que la Resolución impugnada se basó en la existencia de los topes regl amentarios de mención (fs. 329 vto.; 330 y 332 vto., pieza 2, A.A.), es claro que también por este motivo procede su anulación. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 31 0 de la Constitución, FALLA : Ampárese la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo cuestionado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).