Sentencia Definitiva N° 938/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 938 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TACUA S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 586/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 156/2019, de 23 de mayo de 2019, dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos, mediante la cual se dispuso “1) Imponer al operador portuario TACUA S.A. una sanción económica de UR 100 (cien unidades reajustables), por la irregularidad acaecida el día 2 de abril de 2019 en el Muelle C (Atraque 13) del Puerto de Montevideo, durante la operativa de carga de ganado en pie -buque “ALMAWASHI”- Escala 20191075” (fs. 4 a 5, infolios y fs. 20 a 21, en carpeta verde de 193 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, la accionante se agravió en que: i) la ANP no individualizó qué normas concretas fundan la imposición de la multa , ni aun en uso de su potestad discrecional; ii) El hecho no puede imputarse como un descuido o desapego a las normas y protocolos de seguridad. No existe nexo causal entre el escape del animal y la conducta de la operadora. Fue un hecho fortuito y al no existir daño alguno tampoco le es imputable responsabilidad objetiva; iii) la sanción es desmedida , puesto que el porcentaje de lo sucedido es ínfimo en toda la operativa, lo que demuestra que las medidas de seguridad tomadas fueron exitosas. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 9 a 12 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación de la Administración Nacional de Puertos- Poder Ejecutivo, Ministerio de Economía y Finanzas- la Dra. Nathalie Bonjour, quien tras relatar los antecedentes se opuso al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, señaló que: i) la ANP individualizó claramente las normas en que se fundó la sanción: artículo 9 inciso 1º de la Ley Nº 16.246, artículo 18 del Decreto Nº 412/1992, Decreto Nº 183/1994, artículos 93, 97 y 48, Boletín Informativo 3612/2000, aprobado por Resolución del Directorio de ANP Nº 490/315, de 2 de julio de 2000, así como el Instructivo de carga de ganado en pie en el Puerto de Montevideo, en el marco del Decreto Nº 183/1991; ii) se verificó el supuesto de hecho habilitante para la sanción. La fuga de un animal que no puede ser controlada en forma inmediata puso en riesgo a las personas y las cosas que se encontraban en el recinto portuario del Puerto de Montevideo; iii) La empresa no acreditó el cumplimiento del protocolo para la carga de ganado bovino en pie , tal como fuera alegado. No es cierto que el protocolo prevea como algo inevitable la fuga de un animal. Esto se puede y se debe evitar de acuerdo con lo establecido por el artículo 1º) del Instructivo de carga de ganado en pie. Y de acuerdo con el artículo 3º) el escape de ganado es un suceso en que el operador es responsable y debe informar; iv) la multa se encuentra dentro del guarismo previsto y es razonable. A pesar de los antecedentes de la empresa, se impuso multa de cien unidades reajustables (100 UR), cuando podía ser de hasta trescientas unidades reajustables (300 UR). En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado (fs. 35 a 40). III) Por decreto No. 9034/2020 (fs. 42) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 73. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 76 a 79 vto. y fs. 83 a 85 vto., respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 297/2022 y aconsejó la confirmación del acto (fs. 88 a 90 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 92). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 23 de mayo de 2019 (fs. 4 a 5, infolios y fs. 20 a 21, A.A.) y se notificó a la actora en la misma fecha (fs. 22, A.A.). El 30 de mayo de 2019, interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación, jerárquico y anulación (fs. 31 a 32 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución de 22 de julio de 2020, mediante la cual el Prosecretario de la Presidencia de la República, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso de anulación interpuesto para ante el Poder Ejecutivo (fs. 50 vto. a 51 vto., A.A.). Dicha Resolución se notificó a la accionante el 30 de julio de 2020 (fs. 78, A.A.). La demanda se interpuso el 28 de setiembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 13). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 88 a 90 vto.) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En lo inicial, cabe consignar que acerca de la ocurrencia de los hechos que dieran mérito a la responsabilidad imputada, constatados por funcionarios de la unidad ejecución operativa de la ANP (fs. 6 vto. A.A.), no existe, en puridad, controversia. El punto en el cual la actora discrepa es en la apreciación de tales hechos, los que a su juicio revelan que las medidas de seguridad adoptadas fueron exitosas, puesto que de 10.000 animales cargados solo uno se fugó , lo que entiende un hecho fortuito y, además, carente de riesgos para bienes y personas. No se comparte dicha postura. De acuerdo con lo previsto por el artículo 9 inciso 1º) de la Ley Nº 16.246, de 8 de abril de 1992, “La prestación de servicios portuarios en el Puerto de Montevideo por parte de empresas privadas, se ejercerá en los términos y condiciones dispuestos por la reglamentación que a los efectos dictará el Poder Ejecutivo , con el asesoramiento de la Administración Nacional de Puertos” (la negrilla no pertenece al texto original). En tal sentido, el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto aprobado por el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 183/1994, de 28 de abril de 1994, estableció en su artículo 93 lo siguiente: “Responsabilidad por pérdida o avería de la carga. Las partes involucradas en el tráfico, transporte, manipuleo, depósito o cualquier otra forma de custodia de las cargas , serán responsables de lo que acontezca con ellas en tanto estén bajo su custodia, exceptuándose de ello los casos de guerra, disturbios, huelgas o conmoción civil. Sin embargo, esta provisión no liberará a la Administración Portuaria, al prestador de servicios portuarios o al Operador de Terminal, de cualquier responsabilidad que pudiera surgir de su propia negligencia u omisión” (la negrilla no pertenece al texto original). Mientras que en el acápite del artículo 97 del mismo plexo normativo al regular las actividades prohibidas se dispone: “Queda prohibida, por causa de seguridad, cualquier actividad que represente riesgo para la integridad, el mantenimiento de maquinarias y equipos en correcto funcionamiento o la propiedad de las personas , las construcciones, instalaciones, medios de transporte y movilización de cargas, mercaderías, objetos y cualesquiera otros bienes que se encuentren en el recinto portuario o formen parte del mismo ” (la negrilla no pertenece al texto original). De manera que, la responsabilidad del operador -en este caso en la carga del buque- comprende su actividad en el recinto portuario, aun e n caso de negligencia u omisión y en definitiva en tanto comporte riesgo , aunque no haya producido daño. Esto excluye cualquier agravio relativo a una imputación de responsabilidad de tipo objetivo, lo que no se verifica en la ocasión. Véase que, si bien no hubo que lamentar daños, ni personas heridas, el animal se escapó durante la operación de carga, saltando desde la rampa y recorrió un tramo de unos doscientos metros en el que pasó por otras zonas operativas y cruzó la senda de circulación portuaria hasta que finalmente logró ser capturado detrás del ex depósito Nº 23 (véase el reportorio testimonial obrante de fs. 64 a 68, infolios). Y naturalmente, esto implicó un riesgo para las personas, los vehículos y otros elementos existentes en el lugar (véase la Actuación Nº 10 de la Unidad de Ejecución Operativa, de fs. 16 vto. a 17, A.A.). A juicio del Tribunal, las disposiciones reglamentarias que se vienen de mencionar dieron suficiente fundamento normativo a la Resolución impugnada siendo que además el ejercicio de la potestad sancionatoria de la ANP resulta de lo dispuesto en la Ley de Puertos y su Decreto Reglamentario Nº 412/1992. En lo que respecta a el instructivo para operaciones de carga de ganado en pie (obrante a fs. 178 y siguientes, A.A.), contrariamente a lo afirmado en la contestación de la demanda, el mismo no fue considerado a los efectos sancionatorios por ser de fecha posterior al acaecimiento de los hechos tal como se puede corroborar de la lectura del acto impugnado (fs. 20 a 20 vto., A.A.) y sus antecedentes (fs. 1 a 19 vto., A.A.). En último análisis, tampoco hay razón para acoger el agravio de la accionante referido a la desproporcionalidad de la sanción , puesto que -a pesar de computar antecedentes- se le impuso la mínima prevista , según los guarismos establecidos en los artículos 18 y 22 del Reglamento de la Ley de Puertos aprobado por el Decreto Nº 412/1992, de 1º de setiembre de 1992. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y demandada, en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).