Sentencia Definitiva N° 937/2022

DECRETRO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 937 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “SURKOV PAN, KARINA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 372/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 10 que el 28 de julio de 2020 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 665/19 Acta Nº 189 de fecha 19 de marzo de 2019, dictada por el Consejo de Educación Técnico Profesional, que dispuso “Sancionar a la Ecónoma Sra. Karina SURKOV PAN (...) con 15 días de suspensión.” (fs. 211 A.A.). Reseñó los antecedentes del acto impugnado y manifestó que no estaba de acuerdo con la calificación de los hechos que realizó la Administración, en tanto no era responsable de ningún acto, hecho u omisión que pudiera calificarse como falta administrativa. En su memorial de agravios indicó la ilegitimidad del acto enjuiciado, ya que no incurrió en ningún tipo de falta que ameritara respuesta sancionatoria. Sostuvo que el 28 de marzo de 2017 al abrir la caja fuerte de la Escuela Pedro Figari constató el faltante de tres partidas a saber: una íntegra de limpieza por la suma de $22.000, un saldo de cafetería por $5.105 y la suma de $203 de comisión fomento, y procedió a realizar la denuncia conforme lo dispuso la Inspectora Contable Sra. Dinorah Roebuck. Expuso que, en el tablero de la Dirección General ubicada en el segundo piso había una cajita verde que contenía una copia de la llave de la caja fuerte del economato que fue robada. Agregó que, en oportunidad de deponer en la investigación administrativa, relató el mecanismo que se realizaba cuando recibía sumas de dinero, la documentación que debía suscribir y los pasos siguientes, incluyendo llevar el dinero a la Escuela e inmediatamente haciéndolo saber a la autoridad correspondiente, en particular la Directora Sra. Celia García. Recordó que la Directora no asumió su responsabilidad, siendo su obligación dado el cargo que revestía en el Organismo y siendo ordenador de gastos, según lo disponía la normativa vigente. Aclaró que la Sra. Directora pretendía que se hiciera cargo de la contabilidad de ambas escuelas (Escuela de Artes y Artesanías “Pedro Figari” (Encina) y Anexo “Sarandí”), a lo cual se negó ya que no correspondía, en tanto el Sr. Walter Tejera era el encargado de dicha labor, no teniendo además atribuciones para resolver en tal sentido. Destacó que procedió a indicarle el lugar donde se encontraba la citada caja fuerte, a la vista detrás de un mueble, y era allí donde se dejaba el dinero hasta el momento en que se procedía a retirarlo y entregarlo a la Sra. Directora. Analizó la declaración de la Directora en el procedimiento administrativo, adujo que fue subjetiva a efectos de salvar su responsabilidad y faltó a la verdad. Añadió que existían dos juegos de llaves, uno de los cuales los tenía la actora en forma permanente, y el otro la Dirección. Señaló que la Sra. Directora no concurría a la escuela donde se produjo el hurto y que su pasividad fue determinante de lo ocurrido al no retirar en tiempo y forma el dinero, ya que le había avisado que lo hiciera. Concluyó que, la Resolución no se encontraba motivada al pretender fundar el acto administrativo sancionatorio en la falta de diligencia en el manejo de los dineros de la Institución. En suma solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 26 y ss). Detalló que de las actuaciones administrativas surgía que se produjo un hurto de dinero de una caja fuerte que se encontraba en el Anexo Sarandí de la Escuela de Artes y Artesanías “Dr. Pedro Figari”, la cual no había sido forzada, y destacó que la actora, quien desempeñaba en el cargo de Ecónoma del Instituto, era la única persona que utilizaba la caja fuerte. Manifestó que se inició oportunamente una investigación administrativa constatándose que el día 21 de marzo de 2017, la actora cobró partidas de dinero en Tesorería de UTU Central guardándolas en la Caja Fuerte, y que era la única persona que tenía llave de esta, por cuanto la Dirección Escolar no estaba al tanto ni del cobro, ni de la existencia de la caja fuerte ni de que hubiera otra llave, lo que se correspondía con el acta de cambio de Dirección donde no figuró ninguna referencia a las llaves de la caja fuerte. Agregó que, desde que cobró el dinero la actora era guardián de dicho capital, y que esta no fue diligente ni responsable desde que sabía que había otra llave y no lo manifestó a la Dirección como lo confesó. Afirmó que a la Sra. Surkov no le constaba que la Directora del Centro conociera de la existencia de dichas llaves, por lo que debió haber tomado otros recaudos al guardar el dinero, comunicando de forma fehaciente a la Dirección del cobro del mismo, de dónde era guardado y de la existencia de otras llaves que permitieran otro acceso a dicha caja fuerte. Indicó que no podía trasladarse la responsabilidad a la Dirección como pretendió la actora, que esta tuvo la posibilidad de entregar el dinero a la Directora y no lo hizo, incurriendo en omisión de sus deberes funcionales y propiciando el faltante que se tradujo en daño a la Administración. Consideró que la motivación del acto se encontraba en la falta de cuidado que tuvo la actora con el dinero cobrado, que con su accionar contravino el artículo 23 del Decreto 30/003 y los artículos 120 y 138 del TOCAF. Concluyó que la sanción dispuesta fue proporcional a la falta cometida y que se encontraba debidamente motivada conforme surgía de los antecedentes administrativos. Finalmente, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 99. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 102 y ss. y la demandada a fs. 115 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N° 324/2022 que obra a fs. 121 aconsejando anular el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 665/19 Acta Nº 189 de fecha 19 de marzo de 2019, dictada por el Consejo de Educación Técnico Profesional, que dispuso “ Sancionar a la Ecónoma Sra. Karina SURKOV PAN (...) con 15 días de suspensión.” (fs. 211 A.A.). Contra el acto encausado, notificado a la actora con fecha 26 de marzo de 2019 (fs. 216 de los A.A.), interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (el día 5 de abril del mismo año - fs. 239 a 242 de los A.A.), Por Resolución No. 41 Acta No. 7 dictada el 27 de febrero de 2020, el Consejo Directivo Central resolvió no hacer lugar al recurso jerárquico (fs. 280 vta. y 281 A.A.) que fue notificada el 30 de abril de 2020 (fs. 287 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 28 de julio de 2020 - nota de cargo a fs. 20), considerando la Feria Judicial Extraordinaria dispuesta entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020. II) El Tribunal, por unanimidad y apartándose de lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado. III) Emerge de los antecedentes agregados al proceso que por Resolución N° 1044/17 de 9 de mayo de 2017 del Consejo de Educación Técnico Profesional resolvió iniciar una investigación administrativa en el Centro Educativo “Dr. Pedro Figari” - Ciudad Vieja tendiente a esclarecer los hechos y deslindar las responsabilidades (fs. 17 A.A.). Se tomó declaración a la actora (fs. 32 a 37 A.A.), a la Sra. Celia García (fs. 47 a 51 A.A.), a la Sra. Lorena Silva (fs. 60 a 62 A.A.), al Sr. Alessandro Penino (fs. 63 y 64 A.A.), a la Sra. Shirley Rochon (fs. 65 a 68 A.A.), a la Sra. Mariela Deminco (fs. 71 y 72 A.A.), al Sr. Johan Luna (fs. 76 a 79 A.A.), al Sr. Junior González (fs. 80 y 81 A.A.), al Sr. Gonzalo Araujo (fs. 82 y 83 A.A.), al Sr. Enrique Chaves (fs. 84 y 85 A.A.), al Sr. Diego Cuesta (fs. 89 y 90 A.A.), y al Sr. Oscar Sánchez (fs. 93 y 94 A.A.). Por informe circunstanciado de fecha 27 de setiembre de 2017, e l Dr. Orlando dos Santos analizó los elementos obrantes en la causa y concluyó que: “… En estas actuaciones no se pudo determinar responsabilidad por la realización material del hurto. No se ha constatado que la Directora del Centro tuviera llave de la caja fuerte hurtada ni otra circunstancia que pueda atribuirle responsabilidad en el hecho. Asimismo, la Dirección Escolar, luego del hurto, ha tomado medidas tendientes a evitar que el hecho vuelva a suceder. Se entiende que existe responsabilidad por parte de la Ecónoma Karina Surkov de acuerdo a las siguientes consideraciones: a) La caja fuerte que fue hurtada era la que ella utilizaba y la misma no se encontraba forzada. b) La funcionaria Surkov fue quien cobró y colocó en la caja fuerte las partidas faltantes ”, y sugirió se dispusiera realizar un sumario administrativo (fs. 118 a 134 A.A.). Por Resolución N° 2821/17, Acta Nº 125 de fecha 7 de noviembre de 2017 del Consejo de Educación Técnico Profesional, se dispuso la instrucción de un sumario administrativo a la Sra. Karina Surkov (fs. 137 A.A.). Se tomó declaración a la actora, y a la Sra. Dinorah Roebuck (fs. 149 a 157 A.A.). Con fecha 8 de marzo de 2018 el instructor sumariante Dr. Orlando dos Santos consignó que: “… Si bien no se puede atribuir a la sumariada responsabilidad por la realización material del hurto es responsable por el faltante de dinero. Se entiende que la funcionaria Karina Surkov ha incurrido en falta administrativa grave, por el faltante de sumas de dinero depositadas en una caja fuerte escolar utilizada por ella. Téngase presente como atenuante que la funcionaria carece de antecedentes sumariales.” (fs. 159 a 167 A.A.). Se otorgó vista de las actuaciones a la actora (fs. 169 A.A.), que la evacuó en los términos de fojas 172 a 178 A.A., solicitando la declaración de testigos. Declararon las Sras. Silvana Olivera (fs. 194 a 195 A.A.), Karla De los Santos (fs. 196 y 197 A.A.), Celia García (fs 198 a 200 A.A.) y el Sr. Oscar Sánchez (fs. 204 A.A.). Con fecha 27 de diciembre de 2018 el instructor sumariante informó que ratificaba su informe anterior (fs. 205 a 208 A.A.), y por Informe de fecha 8 de enero de 2019 la Encargada del Departamento de Investigaciones y Sumarios, Dra. Alicia González compartió las conclusiones arribadas por el instructor y sugirió la aplicación de una suspensión de 15 días a la actora (fs. 209 A.A.). A continuación, con fecha 19 de marzo de 2019 el Consejo de Educación Técnico Profesional dictó la Resolución N° 665/19, que es la impugnada en estos obrados (fs. 211 A.A.). IV) La actora fundó la procedencia de la anulación del acto impugnado en la ilegitimidad del acto al no incurrir en ningún tipo de falta que ameritara una sanción, en la responsabilidad de la Directora de la Escuela, y en la falta de motivación de la enjuiciada. No se comparte su temperamento. IV.1) De las actuaciones relevadas supra surgen indicios unívocos y concordantes que la incriminan seriamente y que, valorados a la luz de las reglas de la sana crítica, no dejan lugar a dudas acerca de su participación por omisión en los hechos imputados. Así, existe una multiplicidad de elementos que acreditan que la Sra. Surkov, en su calidad de Ecónoma de la Escuela Pedro Figari, incumplió con deberes elementales de la función, al no informar debidamente de la existencia del dinero cobrado y depositado en la caja fuerte, ni de la existencia de una segunda llave a la Dirección, con las consecuencias que palmariamente surgen acreditadas en estos obrados. En tal sentido, con fecha 28 de marzo de 2017 la actora se dirigió a la Directora de la Escuela de Artes y Artesanías “Dr. Pedro Figari” dejando constancia del hurto de la caja fuerte escolar (fs. 3 A.A.), al día siguiente la Directora Celia García dio cuenta de la situación a la División Jurídica del Consejo de Educación Técnico Profesional (fs. 2 A.A.), por lo que se resolvió la realización de una investigación administrativa. Dispuesto el sumario administrativo, con fecha 4 de diciembre de 2017 la actora Sra. Karina SURKOV, al ser interrogada respecto a qué hizo con el dinero luego de cobrar las partidas el 21 de marzo, respondió: “Fui y lo puse en la caja fuerte en los sobres correspondientes con las órdenes de pago correspondientes a cada partida. Y lo dejo ahí porque es plata estatal y no voy a estar viajando con dinero, en todas las escuelas hago así, lo dejé ahí porque la Directora no estaba si no se lo dejaba en mano, pero le avisé que esa plata quedaba en esa caja fuerte”. Preguntada qué dinero quedó en la caja, contestó: “Quedó una partida de $22.000 de limpieza, una de $5.105 de cafetería y $203 de comisión fomento”. Consultada sobre la llave suya de la caja fuerte donde la tiene, manifestó: “Siempre la tengo conmigo, ahora no la tengo más porque ya esa caja fuerte quedó obsoleta, la directora se hace cargo de los cobros ahora, pero en ese momento yo tenía conmigo mi llave de la caja fuerte que utilizaba, pero hay otra llave en la dirección que existe hasta hoy”. Requerida respecto a de esa caja fuerte si habían dos llaves o una sola, afirmó: “De esa caja fuerte habían dos llaves, la otra estaba en un tablero en una cajita verde con un precinto o plastiquito rosado que decía llaves caja fuerte bedelía. Eso estaba en la Dirección, la directora decía no conocer esa llave”. Cuestionada si en algún momento le dijo a la Directora que había en Dirección una llave con un precinto rosado que era de la caja fuerte que usaba, respondió: “No yo no, supongo que ella cuando iba a Dirección sabía que llaves tenía, las llaves son temas de Directores. Cuando se cobra una partida siempre el Director ya sabiendo espera el dinero o deja una persona que se haga cargo del mismo y eso quedó muerto ahí, en la caja fuerte hasta que sucede el robo” (fs. 149 a 153 A.A.). A su turno, con fecha 2 de febrero de 2018 depuso la Sra. Dinorah ROEBUCK, quien se desempeñaba como Inspectora Contable, y al ser consultada respecto a cómo tomó conocimiento del hurto en el Anexo Sarandí de la Escuela de Artes y Artesanías Pedro Figari, respondió: “Me llamó por teléfono la Ecónoma Karina Surkov en un pico de estrés porque acababa de encontrarse que le faltaba el dinero. Dijo que ella lo tenía en una caja fuerte en su oficina porque no había podido entregárselo a la Dirección. Le fue a pagar a un proveedor y se encontró con que no estaba el dinero”. Preguntada sobre las principales funciones de un Ecónomo, indicó: “El Ecónomo es quien lleva el control contable, los libros, el arqueo de caja, en muchos casos le delegan el cobro de las partidas y pago a proveedores. Lo habitual cuando cobran partidas es que al llegar al centro se le entrega a la Dirección Escolar”. Interrogada si la Ecónoma le había informado que no había entregado el dinero a la Dirección, sostuvo: “Sí, me había hecho el comentario porque venía teniendo muy poco contacto con la nueva Dirección, se le indicó que si no había quien le recibiera el dinero lo guardase en una caja fuerte”. (fs. 155 y 156 A.A.). Producido informe del instructor sumariante de fecha 8 de marzo de 2018 (fs. 159 a 167 A.A.), se otorgó vista de las actuaciones a la actora quien al evacuarla solicitó entre otra pruebas, la realización de un careo con la Directora Celia García (fs. 172 a 178 A.A.). Realizado este con fecha 9 de agosto de 2018, la Sra. Celia GARCÍA al ser preguntada sobre las afirmaciones de la actora manifestó: “Quiero destacar que cuando se me hace el traspaso de la Dirección (…) a nosotros se nos entregaron llaves y dentro de las llaves había una sola llave de caja fuerte que era la que estaba en la Escuela de calle Sarandí la que no se pudo abrir hasta el mes de julio porque necesitaba además combinación. … Cuando entramos a la Dirección los Ecónomos cobraban las partidas y nos avisaban después de que las habían cobrado, yo no sabía que funcionaba la caja fuerte donde la Sra. Surkov guardó las partidas, ni yo tenía llave . Yo me entero el día que se conoce el robo, alrededor de las 14 o 15 hs., que yo estaba en Central, yo hasta el día que se conoció el robo no me enteré que se había cobrado esa partida” Interrogada la Sra. Surkov si le dijo a la Directora que tenía que ir a buscar el dinero, respondió: “Ella sabe que tenía que ir a buscar el dinero”, y consultada la Sra. García si la Sra. Surkov le dijo que tenía que ir a buscar ese dinero, respondió: “No, la Sra. Surkov no me dijo que tenía que ir a buscar ningún dinero, no es cierto que yo no me hice cargo. Nunca me dijo que se había cobrado dinero ni que había que ir a buscarlo. A partir de que tomo conocimiento del robo me encargo yo de todos los cobros (…)” (198 a 200 A.A.). Las resultancias precedentes, sumadas a las declaraciones de otros funcionarios acreditan, sin lugar a duda razonable, los extremos fácticos sobre los cuales se cimentó la sanción de suspensión impugnada, a saber: que la Sra. Surkov cobró determinadas partidas, que las dejó en la caja fuerte, que tenía conocimiento de la existencia de dos llaves de la referida caja fuerte, que la actora contaba con una de ellas; y que, si bien manifestó haber comunicado a la Directora de la Escuela la existencia del dinero en la caja fuerte, tal extremo no surgió probado ni en la instancia administrativa ni en este proceso anulatorio. A partir de lo expuesto, y en especial de las resultancias reseñadas supra, no merecen reproche alguno las conclusiones de los servicios jurídicos de la demandada, que calificaron la falta como muy grave y apuntaron que: “1. La funcionaria Karina Surkov es responsable del faltante de dinero depositado en una caja fuerte que ella utilizaba. 2. Si bien no se ha probado que el hurto fuere perpetrado por la citada funcionaria, se ha probado la falta de diligencia en el manejo de los dineros de la Institución. 3. Esta inconducta configura una falta administrativa grave, pasible de sanción acorde.” (fs. 209 A.A.). La conducta desplegada por la Sra. Surkov constituyó, tal como fuera acreditado, falta administrativa grave de un funcionario público lo que revela que no cumplió con su deber de desempeño en el cargo de Ecónoma. Tal falta conllevó indefectiblemente la inobservancia de los deberes funcionales fundamentales previstos por el artículo 23 del Decreto 30/003 que exige “ Todos los funcionarios públicos con funciones vinculadas a la gestión del patrimonio del Estado o de las personas públicas no estatales deberán ajustarse a las normas de administración financiera aplicables, a los objetivos y metas previstos, al principio de buena administración, en lo relativo al manejo de los dineros o valores públicos y a la custodia o administración de bienes de organismos públicos. Sus transgresiones constituyen faltas administrativas aun cuando no ocasionen perjuicios económicos (arts. 119 y siguientes del TOCAF).” En definitiva, los diversos elementos recogidos a lo largo del expediente llevan a la conclusión unívoca respecto de la falta cometida por la accionante. IV.2) Finalmente, tampoco es de recibo la falta de motivación del acto esgrimida. El acto luce adecuadamente motivado, lo que se extrae no solo de su lectura, sino de los profusos antecedentes que lo originaron. La Administración fundó su decisión en los informes producidos por el instructor sumariante (fs. 159 a 167, y 205 a 208 A.A.) y la División Jurídica (fs. 209 A.A.). Así, las actuaciones que vienen de referirse supra constituyen el proceso de formación del acto, y al decir de MARIENHOFF, en tesitura admitida por la mayoría de la Corporación, se erigen en motivación suficiente del acto administrativo. En tal sentido, ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “ forma” del acto; en el proceso de “ formación” o en el de “ expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (cf. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, págs. 330-332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). En conclusión, la Administración actuó de acuerdo a la normativa vigente y conforme a derecho al aplicar la sanción impuesta, que es la adecuada para la gravedad de la falta cometida. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)