Sentencia Definitiva N° 911/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 911 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AXION COMERCIALIZACIÓN DE COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 778/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 19 que el 21 de diciembre de 2020 la accionante dedujo demanda anulatoria contra el acto administrativo tácito de la oficina de Recursos Financieros de la Intendencia de Montevideo contenido en la factura No. 23-2020122-5001422 de fecha 14 de abril de 2020, por $1.096.899 por concepto de Impuesto a los Avisos y Propaganda, multas y recargos (fs. 12 A.A.). Indicó que era una empresa de comercialización de combustibles, reseñó los antecedentes a la emisión de la factura impugnada, entre los que destacó numerosos relevamientos realizados por los que la Intendencia habría constatado avisos de publicidad y propaganda en camiones de “AXION”, y recordó que accionó de nulidad contra diversas actuaciones de la Administración municipal. Sostuvo que no se le confirió vista previa de la supuesta deuda constatada, que no surgió de la factura a cuales relevamientos o expedientes correspondía la deuda plasmada, y que con posterioridad a la emisión de la factura, la Intendencia agregó información de la cual se desprendía el monto facturado. Agregó que la vista previa debió ser conferida antes que la Administración tomara cualquier decisión, y a efectos que AXION pudiera esgrimir sus defensas sobre la procedencia o no del tributo, su calidad de sujeto pasivo y el quantum del tributo, por lo que se vulneró el principio del debido proceso. Afirmó que la Intendencia no motivó el acto administrativo contenido en la factura, y entendió que el listado agregado, con posterioridad a la interposición de los recursos administrativos, no subsanaba el vicio referido, constituyendo una motivación “ex post facto” rechazada por el TCA. Adujo la existencia de vicios en los motivos, en tanto la identificación del vehículo no podía subsumirse dentro de los conceptos de publicidad o propaganda, y manifestó que la leyenda “AXION” en los vehículos solo tenía fines meramente identificatorios del sello para el cual operaban los camiones, por lo que no correspondía la determinación del referido tributo. Consideró que, conforme a los artículos 352 del TOTID, el alcance del tributo se acotaba a los avisos, anuncios y propagandas de naturaleza publicitaria, por lo que no correspondía gravar a la actora al no verificarse en la especie los presupuestos del hecho generador del tributo. Concluyó que las declaraciones juradas efectuadas con anterioridad por Esso Standard Oil relativas a cartelería colocada en estaciones de servicios no subsanaban los vicios reseñados. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) El 3 de marzo de 2021 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 396 y ss.). Rechazó el agravio relativo a la omisión de vista previa a la actora, afirmando que emergía de las actuaciones administrativas que se le había brindado la posibilidad de formular sus descargos y plantear sus defensas en diversas oportunidades, sin perjuicio que en el caso la factura correspondía al impuesto a la propaganda, por lo que configurado el hecho generador del tributo nacía la obligación contenida en él, y no requería el otorgamiento de vista previa. Sostuvo que había adecuada motivación del acto, en tanto se había constatado que circulaban camiones con la leyenda “ AXION”, configurándose el hecho generador del tributo impuesto a los anuncios en vehículos de trabajo conforme lo disponía el artículo D 2415 el Digesto Municipal, y artículos 350 y 352 del TOTID. Agregó que las matrículas afectadas al pago como la cartelería colocada, surgía de las inspecciones efectuadas por el Servicio de Ingresos Comerciales y en las declaraciones juradas que la empresa presentó cuando tenía otro nombre. Controvirtió el agravio referido al vicio en la motivación, en tanto las leyendas de los camiones tenían por finalidad la publicidad de la marca. Concluyó que Axion S.A. y Esso Sandard Oil eran la misma persona jurídica, por lo que no correspondía desconocer las declaraciones juradas presentadas ni el pago del tributo con anticipación. En definitiva, solicitó que se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 70. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 73 y ss. y la demandada a fs. 83 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Agjunta en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 214/2022 por el que aconsejó anular el acto administrativo en cuestión (fs. 89 y 90). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad del acto administrativo tácito de la oficina de Recursos Financieros de la Intendencia de Montevideo contenido en la factura No. 23-2020122-5001422 de fecha 14 de abril de 2020, por $ 1.096.899 por concepto de Impuesto a los Avisos y Propaganda, multas y recargos (fs. 12 A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora el 6 de mayo de 2020 según afirmaciones no controvertidas, interpuso los recursos de reposición y apelación el día 25 de los mismos mes y año, de conformidad con el art. 4 de la Ley 19.879 (suspensión de los plazos por la situación sanitaria - fs. 26 vta. a 31 A.A.), a cuyo respecto recayó denegatoria ficta el 11 de diciembre de 2020. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 21 de diciembre de 2020 - nota de cargo a fs. 31). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó amparar el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) La actora esgrimió en su demanda que se habían vulnerado las garantías del debido proceso por no habérsele otorgado vista previa, lo que la había privado de la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. A juicio de la Corporación, le asiste razón. Es de verse que el acto contenido en la factura y sometido a nulidad pretendió el cobro del impuesto a los avisos y propaganda a la actora, y estableció en sus conceptos “vía pub. menor 20 mts”, “vehic. propio reparto”, “ colum/sopor.(retiro)”, “ des/saliente lum/ilu ”, “ mora multa ”, y “mora recargo” (fs, 12 A.A.), sin identificar a que vehículos correspondían tales conceptos y sin ninguna referencia a actuaciones administrativas previas. Del examen de los antecedentes administrativos resulta que tras la movilización de la recurrencia administrativa, ocurrida el día 25 de mayo de 2020 (fs. 26 vta. a 31 A.A.), la Comuna dio vista de las actuaciones a la actora con fecha 18 de junio de 2020 (fs. 51 de los A.A.), y a instancias de la Unidad Asesoría Jurídica con fecha 8 de julio de 2020 se solicitó al Servicio de Ingresos Comerciales y Vehiculares “ un detalle del origen de la deuda liquidada en la referida factura” (fs. 51 vta. y 52 A.A,), el que fue agregado en julio de 2020 conforme luce de fs. 53 a 88 de los antecedentes agregados. Por su parte en nuevo informe de la Unidad Asesoría Jurídica de fecha 14 de setiembre de 2020, a cargo del Dr. Jorge De Ávila se consignó que: “A juicio del suscrito, los documentos remitidos no son suficientes para aclarar las cuestiones planteadas. Para extraer la información solicitada, se requeriría procesar los mismos relacionando cada uno de los registros de las 54 páginas que tiene el detalle de la factura, con las matrículas de los vehículos que surgen de los registros contenidos en 16 páginas del Listado de Propaganda, trabajo que debería dar como resultado un listado de matrículas de vehículos que originan parte de la deuda facturada, debiendo luego corroborar si las inspecciones a partir de las cuales se hicieron los actos de determinación tributaria en relación a esos vehículos están contenidas en expedientes en los que la empresa fue notificada o ha participado de alguna forma o si por el contrario se trata de inspecciones nueva donde la empresa no ha tenido participación”. (Fs. 89 vto. A.A.) De lo que se viene de exponer, fluye que no se confirió vista de las actuaciones a la accionante antes de emitir la factura que le impuso el pago del impuesto y sin discriminar con anterioridad a que vehículos o actuaciones correspondían los montos reclamados, circunstancia que determinó su indefensión. Por tanto, no es de recibo la argumentación de la Intendencia que hace caudal en que configurado el hecho generador del tributo nacía la obligación contenida en él, y que se trata de un “ acto administrativo, por las características del mismo, que tiene como función aplicar la Ley, no requiere el otorgamiento de vista previa” (fs. 42 infolios). Y tampoco lo es la referencia a que el actor ha tenido participación en el procedimiento tramitado para constatar la publicidad en sus vehículos llegando a impetrar acciones de nulidad en referencia a estos (fs. 40 infolios), en tanto ello no puede suponer conocimiento de la empresa del estado de las actuaciones, ya que la vista aquí otorgada fue notoriamente posterior a las actuaciones practicadas. Este Órgano Jurisdiccional en su constante jurisprudencia ha sostenido que la falta de vista previa al dictado del acto, en tanto materialización del principio constitucional de derecho de defensa (artículo 66 de la Constitución de la República) y debido proceso (ex artículo 12 ejusdem), configura un vicio grave que inficiona inexorablemente de nulidad dicha volición (cf. Sentencias Nos. 544/2010 y188/2010, entre muchas otras). Así, ha expresado que el principio del debido proceso constituye un principio general de derecho reconocido en la Constitución, en las leyes y en normas de Derecho Internacional aprobadas por la República, el cual está consustanciado con la esencia misma del Estado de Derecho (vide: Delpiazzo, Carlos E; “Derecho Administrativo General. Volumen 1”, Amalio M. Fernández, 1ª Edición, 2011, pág. 331). Viene al caso transcribir, a vía de ejemplo y por ser aplicable al caso de marras, lo que se expuso en Sentencia N° 74/2013 remitiéndose a la Sentencia N°780/2007, a saber: “Siendo así, la omisión anotada resulta relevante en cuanto implica situar al interesado en estado de indefensión o, por lo menos, disminuir sus posibilidades de defensa frente a la Administración, lo que implica la violación de la “regla de derecho” (art. 309 de la Carta), toda vez que aquella garantía está consagrada por normas de superior rango y aún por específicas normas reglamentarias (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y arts. 71, 75 y 76 del Decreto 500/91, incorporado por el Directorio del BPS en virtud de la RD 38-54/91). En consecuencia, verificada la existencia de dicho vicio, debe declararse la nulidad de las resoluciones impugnadas, máxime cuando, como en este caso, la accionante lo invocó también al recurrir en la vía administrativa los actos en cuestión (AA, fs. 131/136).- Todo ello sin perjuicio de la razón o sinrazón de la Administración en las conclusiones a que arriba sobre la cuestión de fondo, ya que ello será eventualmente objeto de un futuro proceso de impugnación.”. En doctrina, a propósito del derecho de defensa, se postula que: “El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art. 72 de la Carta en favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionado por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. “El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…)”. Si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado, deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución, para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas” (Cajarville, Juan Pablo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991” págs. 108 y 109). En idéntica orientación conceptual se pronuncia GORDILLO: “… lo cierto es que normalmente nada justifica que no se escuchen las razones y se consideren las pruebas que puedan presentar los interesados, y sus alegatos sobre la prueba, antes de adoptarse una decisión que haya de afectar sus derechos o intereses. Es una regla de justicia y también de buena administración, en la medida que implica y asegura un más acabado conocimiento y valoración de los hechos sobre los cuales se ha de resolver, por lo tanto una más objetiva y mejor decisión” (Gordillo, Agustín; “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 2, “La defensa del usuario y del administrado”, 9ª Edición, Buenos Aires, F.D.A., 2009, Capítulo 9, pág. IX-23).” Tal como señala en su voto el Sr. Ministro Dr. William CORUJO: “Si esa documentación le pareció insuficiente cuanto más lo será una única factura que recoge un monto global, que incluye varios años. Al respecto corresponde señalar que el art. 69 R del Digesto Departamental de Montevideo establece que: “Cuando de las actuaciones seguidas de oficio pueda resultar una consecuencia desfavorable para las personas interesadas, deberá dárseles vista por el término de diez días. Durante el mismo, éstas podrán efectuar descargos, presentar las correspondientes probanzas y articular su defensa, de conformidad con lo establecido en el artículo R. 66” No siendo de recibo como señala el PECA, considerar que la vista otorgada posteriormente a la interposición de los recursos, el 18 de junio 2020. (Fs. 51 AA) sanee el vicio detectado, por cuanto la misma fue posterior incluso al vencimiento de la factura entregada. No se puede establecer si la factura que contiene al adeudo tributario responde a inspecciones realizadas o a actuaciones de oficio, por lo cual correspondería la vista previa de precepto a efectos no cercenar el derecho de defensa de la actora. No cabe duda que la actora vio cercenadas sus posibilidades de defensa, por cuanto no pudo conocer los hechos, ni las actuaciones que siguieron y que a la postre fundaron la imputación y menos aún tuvo la oportunidad de rebatir la determinación tributaria.” Y, como ya se dijo, no surge de la compulsa de los antecedentes administrativos allegados a la causa que, previo al dictado de la encausada, se le haya conferido la oportunidad de efectuar los descargos que entendiera podían corresponder. En definitiva, la violación al debido procedimiento administrativo que se presenta en este caso determina que corresponda amparar la pretensión anulatoria. IV) El acogimiento del agravio formal planteado por la demandante impide a la Corporación ingresar al análisis sustancial de la controversia -restantes agravios- a efectos de no incurrir en prejuzgamiento (vide: Sentencias Nos. 787/2011, 172/2010, 951/2000 y 12/1996, entre muchas otras) porque, va de suyo que, anulado el acto administrativo por un vicio adjetivo, la Administración tiene el poder-deber de recomponer la faz administrativa, dictando eventualmente un nuevo acto, pasible de recurrencia y contralor jurisdiccional ante este Tribunal. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)