Sentencia Definitiva N° 898/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 898 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “STILER S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 616/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora STILER S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 3 de diciembre de 2019 por la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante: M.T.S.S.) por la que se resolvió: “Sancionar a la empresa STILER S.A. con un multa de 30 UR (treinta unidades reajustables (…) por infracción a las siguientes normas de seguridad e higiene laboral: Ley No. 5.032, art. 1: No tomar las medidas de resguardo y seguridad para el personal de trabajo a los efectos de evitar accidentes. Decreto No. 125/014, artículos 232, 168, 180, 182, 422.”. (Fs. 47 y 49 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por ser contrario a Derecho. Manifestó que la multa le fue impuesta en virtud del accidente de trabajo padecido por el funcionario Heber SCANEGATTI VILLARUEL, aplicándosele la misma multa a la empresa TECHINT COMPAÑÍA TÉCNICA INTERNACIONAL SACI, contratista principal de la obra. Afirmó que STILER no fue ni es responsable del accidente ocurrido al Sr. SCAEGATTI porque la referida empresa cumplió con la normativa que le correspondía, no vulnerando aquella a que hace referencia la resolución. Sin perjuicio de ello, señaló que, si se entendiere que sí corresponde sea sancionada, el monto resulta elevado de acuerdo con la graduación dispuesta por la normativa vigente. En este sentido, explicitó que el trabajador accidentado fue el único afectado dependiente de STILER y, aún cuando se entendiera que no se cumplió con alguna normativa, no se generó por ello el accidente por lo que la infracción no puede ser considerada ni grave ni muy grave. Destacó que el único trabajador dependiente de STILER que resultara accidentado, percibía un jornal de $1.679,06 y teniendo presente que el valor de la UR a agosto/20 ascendía a $1.264,25, la multa impuesta alcanzó un monto de $ 37.927,50 suma que entiende excesiva. Indicó que, en la resolución confirmatoria, se establece que la multa se estableció conforme a la gravedad de los hechos, habiéndose considerado la concurrencia de ambas empresas en un 50%. Por ello al establecer una sanción de 60 UR la dividió en igual proporción entre STILER y TECHINT, cuando esta última era la obligada en principio como dueña de las obras y porque había más de uno de sus trabajadores afectados en dicha obra. Explicó que el accidente ocurrió el 11 de setiembre de 2017 en la obra de construcción de un nuevo Puente y accesos al Canal Androni, en Ruta 9, cuyo comitente era el MTOP y el contratista TECHINT SACI. Ésta contrató a STILER para prestar servicios que incluían el arrendamiento de un equipo operado por un maquinista de su empresa (Sr. SCANEGATTI). Señaló que si bien el MTSS entiende que se infringió el art. 1 de la Ley No. 5.032, STILER sí lo cumplió, adoptando todas las medidas de seguridad tanto respecto del maquinista como del estado de la máquina. En cuanto a la infracción de los arts. 232, 168, 182 y 422 del Decreto No. 125/014, la Inspección indica que hubo modificación del procedimiento de trabajo, no registrado en el plan de demolición existente. Sin embargo, a su entender, dicho plan era competencia exclusivamente de la contratista (TECHINT), siendo el plan de demolición elaborado y aprobado por el Ing. NICOLINI, dependiente de TECHINT. Por otra parte, sostuvo que, TECHINT, como contratista es quien está obligado al cumplimiento de las normas de seguridad e higiene por lo que debió haber designado a alguien perteneciente a su personal como señalero y establecer un código de acuerdo con el artículo 168 del Decreto No. 125/014. Consideró que no corresponde multar a STILER y menos aún en igual forma que a TECHINT ya que son empresas que se encuentran en situaciones jurídicas diferentes y con grados de responsabilidad diferentes también. Destacó que, TECHINT, es la contratista de obra y por lo tanto es responsable de la seguridad de la misma y de realizar la supervisión del servicio prestado por STILER. En la especie dice no era practicable que STILER como prestador de servicios de retroexcavadora pudiera intervenir en la seguridad de una obra a cargo de otra empresa contratista y menos aún conocer la carga que podía soportar un puente, lo que debe ser determinado por un profesional experto. En definitiva, arribó a la conclusión de que la multa impuesta no puede fundarse válidamente en ninguno de los artículos que se mencionan en el acto resistido, en tanto, no son de aplicación a su respecto, al ser obligaciones que corresponden a TECHINT por ser la empresa contratista. Afirmó que, por su parte, STILER en su carácter de prestador de un servicio no podía intervenir en el manejo de la seguridad e higiene de una obra que no le pertenecía. Y entender lo contrario implicaría un desconocimiento absoluto de la realidad. Por todo lo anterior, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que, a pesar de ser TECHINT la contratista, no puede STILER desligarse de responsabilidad por el hecho de arrendar la maquinaria con operario porque tratándose de su dependiente debió disponer y adoptar medidas para la identificación de riesgos, su evaluación y determinación de las medidas de prevención para garantizar el desarrollo seguro de las tareas. Destacó que la seguridad del trabajador es de principio de la empresa con la que el mismo tiene relación de dependencia, razón por la cual se estimó pertinente sancionar a ambas empresas. Entiende que de acuerdo con la Ley No. 18.251, TECHINT es la empresa principal y STILER es la subcontratista. Y en la subcontratación la empresa principal contrata obras o servicios realizados por trabajadores de otra empresa bajo la dirección de esta última. Así la empresa principal celebra una especie de contrato “llave en mano” por lo que la subcontratista con sus propios trabajadores y bajo su gerenciamiento, riesgo y responsabilidad se compromete a realizar una obra o prestar un servicio a la empresa principal. Entre los elementos que deben estar presentes en la subcontratación, es que la empresa proveedora o auxiliar que se encarga de efectuar la obra, debe actuar por su cuenta y riesgo y con trabajadores bajo su dependencia, contando con una organización empresarial propia, autónoma y diferenciada de la que posee la empresa principal. Por ello estima que STILER siempre fue responsable por su trabajador y por ello fue multada por la IGTSS. Por su parte, el art. 1º de la Ley No. 18.099 consagró un régimen de responsabilidad solidaria pasiva y el art. 7 de la Ley No. 18.251 extendió al patrono o empresario principal el colaborar en la aplicación de la Ley No. 5.032 art. 1º, decretos reglamentarios y Convenios internacionales de trabajo vigentes. La responsabilidad del patrono o empresa principal no es directa, sino que debe colaborar en la adopción de medidas de resguardo y seguridad para evitar accidentes de los trabajadores subcontratados. En función de lo establecido en el art. 7º de la Ley No. 18251, en la especie se sancionó a ambas empresas (principal y subcontratada) y a STILER por ser la empleadora y por lo tanto responsable de la seguridad y salud de su trabajador. En cuanto a la multa dispuesta, la misma dado los incumplimientos constatados, fue graduada conforme a la gravedad de la situación y los trabajadores involucrados en la ejecución de las tareas. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 8257/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 65, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 132 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 68 - 71 vto. y fs. 74 - 80 vto., respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 151/2022, aconsejando “hacer lugar parcialmente a la demanda en cuanto al quántum de la multa impuesta a la promotora en el acto resistido”. (Fs. 83 - 88). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 90). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 4 de febrero de 2020 (fs. 52 de los A.A.) quien lo resistió el 13 de febrero de 2020 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 53 vto. – 58 de los A.A.). Por Resolución de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social (en adelante: I.G.T.S.S.) dictada el 4 de agosto de 2020, se mantuvo la recurrida, franqueándose el jerárquico (fs. 72 y vto. de los A.A.). Y por resolución No. 159 de fecha 14 de agosto de 2020, dictada por la Dirección General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de las atribuciones delegadas, se mantuvo la recurrida (fs. 78 y vto. de los A.A.). De este último acto fue notificada la promotora con fecha 17 de agosto de 2020 (fs. 79 vto. de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 15 de octubre de 2020 en tiempo hábil (nota de cargo fs. 16 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social del M.T.S.S por la que, con fecha 3 de diciembre de 2019, se resolvió: “ Sancionar a la empresa STILER S.A. con un multa de 30 UR (treinta unidades reajustables (…) por infracción a las siguientes normas de seguridad e higiene laboral: Ley No. 5.032, art. 1: No tomar las medidas de resguardo y seguridad para el personal de trabajo a los efectos de evitar accidentes. Decreto No. 125/014, artículos 232, 168, 180, 182, 422.”. (Fs. 47 y 49 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. La actuación inspectiva llevada a cabo por la I.G.T.S.S., y que estribara en el dictado del acto impugnado en este proceso, se inició a raíz de un accidente laboral ocurrido en la localidad de La Coronilla, sita en el Departamento de Rocha. Conforme surge del Acta de Hechos A 34366, el 11 de setiembre de 2017, en la Ruta No. 9, a la altura del km. 313.800, el maquinista Sr. Heber Eduardo SCANEGATTI VILLARRUEL, trabajador de la empresa STILER S.A., se dispuso, empleando el manejo de una retroexcavadora con martillo neumático y oruga, a realizar tareas de picado en el puente viejo de la zona. En un determinado momento, luego de haber comenzado las tareas de picado, la losa del puente donde el maquinista se encontraba ubicado cedió bruscamente de uno de sus apoyos, generando una rampa que golpeó la oruga de la retroexcavadora, arrastrándola hacia el canal a unos 6 metros aproximados de altura. Como datos complementarios de los hechos aludidos, se relevó por la Inspección que: “Se encontraba en el lugar para supervisar las tareas y a la vez comunicar anomalía el siguiente personal: Andrés Machado (capataz de la empresa TECHINT SACI, empresa contratista de STILER S.A.) y el Sr. Fernando Ferreira (MTOP) como controlador por parte del MTOP, ubicados en el Puente Nuevo recién construido para efectuar señales visuales guiando la tarea. El maquinista relata que extendió la totalidad de la longitud del brazo de la máquina (7mts. desde el eje) para realizar el picado en dos (2) puntos del tramo del puente a demoler. Por relato del maquinista declara que recibe por medio de gestos con las manos que debe retroceder, ya que las vigas cedieron y hay movimiento en la estructura del puente. Una vez detenido el deslizamiento, la retroexcavadora queda con la puerta de la cabina obstruida; el maquinista procede a la rotura del parabrisas trasero, se desprende del cinturón de seguridad y sale por sus medios sin recibir lesiones. El trabajador se encontraba con chaleco salvavidas”. Asimismo, se expusieron las causas detectadas del referido accidente, y se concluyó al respecto. “Modificación del procedimiento de trabajo, no registrado en el plan de demolición existente. Falta de advertencia del posicionamiento del equipo en un sector seguro. En plan de demolición no se especifican largos máximos para el brazo del martillo en relación al tramo a demoler y el centro de gravedad de la máquina. No se específica o contempla un sistema de arriostre para la máquina. Sistema de comunicación insuficiente, se usó únicamente señales con las manos”. Sucesivamente, se propusieron acciones correctivas y preventivas, se indicó la reglamentación infringida, y se concluyó que los factores de prevención, que no fueron aplicados, o bien fueron desestimados, favorecieron la ocurrencia de los hechos y las consecuencias del accidente laboral (fs. 2 vto. a 5 vto. de los A.A.). En actuaciones posteriores, consta la declaración recabada en el lugar del siniestro al Sr. SCANEGATTI (fs. 7 de los A.A.), la denuncia patronal del accidente (fs. 9 vto. de los A.A.), registros fotográficos (fs. 10 vto. - 13 vto. de los A.A.) y la investigación del incidente realizada por STILER S.A. (fs. 14 de los A.A.). Del informe de investigación se dio vista a la empresa actora, a la que también se intimó, en un plazo de 10 días, a que cumpliera con las medidas correctivas dispuestas (fs. 15 vto. de los A.A.). STILER S.A. compareció a fs. 27 de los antecedentes y manifestó que el retiro de la referida obra torna materialmente imposible cumplir con las intimaciones dispuestas. Por su parte, respecto a la modificación de la documentación requerida (procedimiento de demolición) aclaró que se trata un procedimiento elaborado por la empresa TECHINT (Contratista de STILER S.A.) en dicha obra (fs. 17 de los A.A.). A partir del análisis de las actuaciones cumplidas, la Asesoría Jurídica entendió que surgían constatados incumplimientos a la normativa laboral por parte de las empresas referidas (Ley No. 5.032, Decreto No. 125/014, arts. 232, 168, 180, 182, 411) y concluyó que ameritaban aplicar una sanción de multa (fs. 27 de los A.A.). Así, a fs. 28 vto. de los antecedentes, la Asesoría Letrada, atento a la “…gravedad de la situación, los incumplimientos constatados y los trabajadores involucrados en la ejecución de las tareas …”, sugirió aplicar una sanción de multa de 30 UR a las empresas STILER S.A. y TECHINT COMPAÑÍA TÉCNICA INTERNACIONAL SACI. De dicha actuación, se concedió nueva vista a la promotora, que procedió a evacuarla bajo argumentos similares a los esgrimidos en el presente accionamiento anulatorio, alegando, básicamente, que las obligaciones que se reputaron incumplidas no eran imputables a STILER, en tanto ésta fue únicamente prestadora de un servicio a la empresa contratista (TECHINT). Del mismo modo, cuestionó el quantum de la multa y expresó que resulta desequilibrado y desproporcional aplicar la misma sanción a dos empresas que se encuentran en situaciones jurídicas totalmente diferentes y con grados de responsabilidad absolutamente distintos (fs. 39 y ss. de los A.A.). Sobre los descargos, la inspectora actuante, a solicitud del Departamento Jurídico de la I.G.T.S.S., precisó que conforme al registro en documentación laboral el maquinista accidentado pertenecía a la empresa STILER S.A. (fs. 44 de los A.A.). Con estos elementos, la Asesoría Letrada proyectó una resolución, la que resultó finalmente aprobada el 3 de diciembre de 2019 por la Inspectora General de Trabajo (fs. 49 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Inicialmente, corresponde señalar que, desde el punto de vista formal, se otorgaron las garantías del debido proceso, habiendo la actora, gozado plenamente, del derecho de defensa. VI) La accionante, en lo medular, se agravió por entender que los incumplimientos a ella imputados correspondían, en realidad, ser atribuidos únicamente a la empresa TECHINT COMPAÑÍA TÉCNICA INTERNACIONAL SACI (en adelante “TECHINT”), que, según entiende, en el marco del contrato celebrado con STILER S.A., revestía la calidad de empresa subcontratista. Transcribió una a una las normas empleadas como fundamento del acto impugnado, y concluyó que ninguna de las conductas allí reguladas era exigible respecto de STILER S.A. La demandada, por su parte, defendió la legitimidad del acto impugnado, y arguyó que, en tanto la subcontratación implica que la empresa proveedora se encarga de ejecutar las obras por su cuenta y riesgo con trabajadores bajo su dependencia, en el caso de marras se sancionó tanto a la empresa principal (TECHINT), por su participación directa en la comisión del accidente, y a la empresa subcontratista (STILER S.A.), por ser empleadora y por tanto responsable de la seguridad y salud de su trabajador, Sr. Hebert SCANEGATTI. A juicio del Tribunal, la resolución enjuiciada en estos obrados resulta ajustada a Derecho. En primer término, desde la perspectiva adoptada por la Ley No. 18.251 y admitiendo de plano que nos encontramos frente a una hipótesis de subcontratación, la obligación de STILER S.A. de tomar las medidas a fin de evitar el accidente de trabajo era, respecto del trabajador bajo su dependencia, de principio. A dicha conclusión se arriba a partir del art. 7 de la Ley No. 18.251, que consagra el deber del patrono o la empresa principal (en el caso, TECHINT) “…de colaborar en la aplicación de las medidas previstas en el artículo 1° de la Ley N° 5.032 ”. De ese modo, si la ley pautó el deber de la empresa principal de “colaborar” en la fase de prevención de los accidentes de trabajo, la primera obligada a adoptar las medidas para evitarlos era la empresa subcontratista (STILER S.A.). Desde esta óptica, la responsabilidad de STILER S.A. resulta lisa y llanamente incuestionable, pues era esta empresa, conforme la normativa, la obligada en primer término a custodiar por la seguridad laboral del trabajador accidentado. Ahora bien. La Sala entiende, la cuestión a dilucidar no se resuelve con la mera aplicación de la normativa sobre tercerizaciones laborales, sino que golpea directamente en el núcleo de la obligación del empleador de velar por la seguridad de su personal (art. 1 de la Ley No. 5.032). A este respecto, independientemente de si estamos, o no, ante una hipótesis de subcontratación en los términos del lit. A) del art. 1 de la Ley No. 18.251, la obligación a cargo de STILER S.A., consagrada en el art. 1 de la Ley No. 5.032, se encontraba igualmente vigente. En efecto, la aludida disposición coloca en cabeza de “empresarios de establecimientos industriales, directores de construcciones de todas clases, y de quienes exploten minas y canteras o cualquier otro trabajo en que haya peligro para los operarios”, la obligación de “tomar las medidas de resguardo y seguridad para el personal de trabajo, a efecto de evitar los accidentes originados en la utilización de máquinas, engranajes, etc., así como para deficiencias en las instalaciones en general”. Del texto transcripto se desprende, pues, que la mera existencia de un vínculo laboral entre un empleador y un operario hace gravitar sobre el primero una obligación de medios claramente definida, ajena a las formas de contratación modernas y a sus particularidades. VII) Naturalmente, las formas en que el poder de dirección se ejerce permitirá valorar las circunstancias y las responsabilidades involucradas caso a caso. Empero, ello no puede implicar jamás una abdicación por parte del empleador de la obligación de velar por la seguridad de sus trabajadores, ya que ésta, de principio, y más en hipótesis de labores que conllevan serios riesgos para la integridad física de los trabajadores (nótese el espectro objetivo acotado de la Ley No. 5.032), recae sobre él. En este sentido, se comparte el temperamento esbozado por la Administración en cuanto a que “…la responsabilidad por la seguridad del trabajador y su entorno durante el desempeño laboral es, de principio, de la empresa con la que el trabajador mantiene relación de dependencia. Ello en virtud de que es la empresa la que detenta (sic) el poder de dirección que se traduce en el derecho y la facultad de dar órdenes, impartir instrucciones y trazar directivas de cómo, cuándo y dónde ejecutar las tareas y como corolario de ello pesa sobre ella el deber de protección del trabajo en la ejecución de las tareas (…)”. A entender de la Sala, STILER no debió esperar a un desenlace potencialmente fatal para producir informes y poner en funcionamiento, a instancias de la Administración, todos los mecanismos de prevención y análisis. De hecho, el encargado del vínculo directo entre STILER y TECHINT, ingeniero de profesión, declaró a fs. 62 de estos obrados: “ A mi entender no se hizo una correcta evaluación de los riesgos de la tarea y, por ende, no se tomaron las precauciones necesarias, eso debería estar reflejado, a mi entender, en el plan de procedimiento de demolición”. Es claro, entonces, que la circunstancia de que STILER S.A. no estuviera en condiciones de impartir directivas al trabajador en el marco de la obra no resulta una razón valedera para excluir su responsabilidad, ya que la participación del personal calificado podría -como lo hizo- haber detectado las falencias en el plan de obra que derivaron en el derrumbe del puente. VIII) Adicionalmente, es menester precisar que las obligaciones emergentes del contrato entre TECHINT y STILER no pueden erigirse como una barrera absoluta a la toma de decisiones de STILER S.A. sobre la seguridad del trabajador. STILER, teniendo en cuenta que el trabajador cumple como primera y única directiva el desarrollo de las tareas encomendadas, debió analizar los riesgos de la tarea y, adoptar las medidas que considerara necesarias en pos de la prevención de un potencial accidente. Ello no hubiese sido más que el cumplimiento de la obligación consagrada en la Ley No. 5.032, exigible tanto respecto del director de construcción (TECHINT) como del empleador (STILER S.A.). IX) Finalmente, sobre dicha base, el Tribunal considera que la graduación de la multa no luce irrazonable, en especial si partimos de la premisa, ya explicada, de que el empleador tiene, de principio, la obligación de velar por la seguridad de sus trabajadores. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)