Sentencia Definitiva N° 887/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 887 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PORTILLO, MARY LOURDES con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 69/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2-4 vto. compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. DP136/2019 de 18 de setiembre de 2019, mediante la cual la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social desestimó la solicitud de jubilación por incapacidad impetrada por la Sra. Portillo, en virtud de no cumplir con los extremos exigidos para la configuración de la causal (fs. 10 A.A.). En lo medular de su embate, sostuvo que la Administración, al asignarle un porcentaje de incapacidad de 33.33%, no valoró adecuadamente su situación sanitaria. Concretamente, aludió a que el padecimiento de ataques de pánico, Trastorno Depresivo Recurrente y dolor constante en la columna le impiden realizar cualquier tipo de labor. Sobre esta base, luego de referir a que dichos extremos se acreditaron documentalmente, concluyó que el Organismo previsional actuó con desviación de poder, al vulnerar su derecho a que se reconozca la incapacidad absoluta y permanente que le aqueja. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 11-16, compareció la demandada, quien se opuso al accionamiento impetrado y bregó por la solución confirmatoria de la resolución en causa. En lo central de sus defensas, manifestó que el Servicio Médico del Área de Medicina Laboral del BPS es el único competente para dictaminar sobre la incapacidad de un afiliado. Asimismo, expuso que los criterios y pautas para valorar el grado de incapacidad (BAREMO) fueron fijados por el Decreto No. 306/013. Bajo estas premisas, apuntó que la actora, en las dos instancias de estudio llevadas a cabo por los servicios técnicos del ente, no alcanzó el baremo de 66% fijado por la normativa vigente como condición para acceder el beneficio solicitado. De ese modo, al haberse asignado un porcentaje de 33.33% y 34.16% no se acreditó la incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo. III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 3272/2021 (fs. 18), las partes produjeron la que obra agregada y certificada a fs. 53. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora a fs. 56-58 y la demandada a fs. 61-65. V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 246/2022, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 68). VI) Por auto No. 2847/2022 (fs. 70) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, procederá, por las razones que sucesivamente se explicitarán, a desestimar la demanda y a confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Sobre la legitimidad de la resolución en causa. III.I) En prieta síntesis, la demanda pretendió la anulación del acto resistido por entender que: i. no se tuvieron en cuenta las patologías padecidas por la Sra. Portillo para valorar el grado de incapacidad asignado; ii. la resolución en causa no fue debidamente motivada; iii. la Administración obró con desviación de poder. III.I.I) Para la Corporación, de acuerdo a lo adelantado, ninguno de los agravios resulta de recibo. III.II) En el plano normativo, el art. 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por la Ley No. 18.935, previó, bajo el nomen iuris “Jubilación por Incapacidad Total”, lo siguiente: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley ” (el resaltado no pertenece al original). Por su parte, el art. 23 del mismo cuerpo normativo estableció con relación al Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial: “(…) El derecho a percibir el subsidio transitorio por incapacidad parcial, se configura en el caso de la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o profesión habitual, sobrevenida en actividad o en períodos de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado, siempre que se acredite (…)” (el resaltado no pertenece al original). A su tiempo, el Decreto No. 306/013 de 25 de octubre de 2013, que aprobó la “… revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) ” (ex art. 1), consagró en sus arts. 2 y 3 respectivamente: “La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto”; “A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50 %, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual ” (el resaltado no pertenece al original). III.II.I) En el pleno fáctico, los dictámenes médicos asignaron a la actora un porcentaje de Baremo de 33.33% en junio de 2019 (fs. 13 A.A.) y de 34.13 % en enero de 2021 (fs. 33 A.A.). III.II.II) Pues bien. Con estos elementos, resulta claro que la situación de la Sra. PORTILLO no encuadra dentro de los supuestos que la normativa reclama para el acceso a la jubilación denegada, es decir, un Baremo equivalente a 66%, o más, e incapacidad absoluta y permanente para toda tarea y trabajo. En la presente instancia, además, la actora no aportó elementos de juicio que permitieran variar las conclusiones técnicas alcanzadas por la Comisión Médica, siendo insuficiente, a tales efectos, la mención a las patologías que padece, al no tratarse siquiera de una prueba, y menos de una que reúna las notas de idoneidad y conducencia, hábil como tal para desvirtuar las opiniones técnicas de los organismos habilitados para actuar en la materia. Asimismo, la prueba testimonial diligenciada a instancias de la promotora cae en los vicios aludidos anteriormente. A poco que se repara en que ninguno de los deponentes tiene formación en el área de la medicina (fs. 28 vto. y 30 vto.), con mayor ahínco debe concluirse en punto a la inconducencia de los medios probatorios ofrecidos para controvertir el análisis emitido por el Área de Medicina Laboral del BPS. Sobre este tópico, en conceptos plenamente reeditables en la emergencia, este Tribunal ha sostenido desde larga data: “… cabe resaltar que el punto controversial es el concerniente a la calificación de la situación sanitaria del actor en determinado momento. Así las cosas, si bien el Tribunal puede controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que en estos casos corresponde, para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciamiento de prueba pericial que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada (Cfe. Sentencia No. 281/2012)” (sentencia No. 544/2015) III.III) Delimitado lo anterior, para el Tribunal, la desestimatoria impugnada, dictada sobre la base de que la actora no cumplió “…con los extremos exigidos para la causal” (baremo por debajo del exigido en la normativa), se halla adecuadamente motivada. En términos generales, y en lo que hace a la resolución del presente, importa resaltar que la adecuada delimitación de la obligación de la Administración de motivar los actos administrativos, si bien se nutre en su formulación dogmática de las enseñanzas de múltiples autores, nacionales e internacionales, debe realizarse caso a caso, tomando en especial consideración el contenido del acto en concreto y la situación jurídica subjetiva de quien dice estar legitimado para contender por su anulación. En este análisis, no se trata tan solo de determinar si el actor es titular de un derecho subjetivo o de un interés que revista las notas de directo, personal y legítimo, sino que se trata, también, de estudiar en profundidad la verdadera posición que el sujeto ostenta frente a la “Regla de Derecho” que alega ha sido violada. La adecuada motivación de un acto administrativo no puede concebirse, a los efectos de una decisión jurisdiccional, en abstracto, es decir, sin tomar en cuenta el cúmulo de derechos, intereses y legítimas expectativas que hacen a la situación jurídica concreta de quien comparece y solicita la anulación de un acto administrativo por ser ilegítimo. Lo antedicho redunda, en la hipótesis a estudio, en el carácter eminentemente técnico y compartimentado de la expresión de razones que justificaran la denegatoria de la jubilación. Precisamente, la normativa aplicable al caso, probablemente en aras de preservar la igualdad de los afiliados, estableció como parámetro para determinar la incapacidad un determinado porcentaje de baremo (ver el art. 3 del Decreto No. 306/013 transcripto supra). Pues bien; el Diccionario de la Real Academia Española, en la acepción que importa a la resolución del ocurrente, define el baremo como un: “ Cuadro gradual establecido para evaluar los daños derivados de accidentes o enfermedades, o los méritos personales, la solvencia de empresas, etc.”. Dicha definición, nos acerca al porqué de una resolución que, aunque escueta, se encuentra suficientemente fundada, ya que es la propia normativa y la naturaleza de la evaluación médica la que obliga a adoptar criterios uniformes en planillas que lucen “como formularios”. Ello no implica, solamente considerado, la ausencia de expresión de fundamentos, sino que, por el contrario, habla de la existencia de una motivación técnica, condensada, determinada desde el inicio por una paramétrica común a todos: el baremo. De esa forma, la no configuración de una incapacidad que encuadre en los supuestos reclamados por la normativa se erige, al menos hasta tanto no sea contradicha por una prueba de similar calibre, como una fundamentación adecuada, suficiente y razonable del acto desestimatorio impugnado. III.IV) En último término, en atención a que no fue alegado ni probado derecha y categóricamente que la volición hubiese sido emitida con una finalidad distinta a aquella asignada por las reglas aplicables, se desestimará el agravio que imputó a la demandada un obrar desviado. Como recientemente expuso el Tribunal en sentencia No. 568/2022, convocando la inveterada jurisprudencia del Cuerpo: “Cabe desestimar las causales de desviación, exceso y abuso de poder genéricamente invocadas, sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto-Ley Nº 15.524). Como explica Valentín: “ De este modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia, sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de ello, aun con una interpretación amplia, igualmente se impone el rechazo de dichas causales. “Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido , eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que n o surgen suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder, siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). (sentencias No. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras)” En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).