Sentencia Definitiva N° 874/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 874 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AGRUPACIÓN DE TRABAJADORES DE METEOROLOGÍA NACIONAL. - A.T.M.N. con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad”. (Ficha No. 209/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, Cristina MATHISSON e Ian SCHOU, comparecieron en sus calidades de Presidenta y Secretario General, respectivamente, en nombre y representación de la AGRUPACIÓN DE TRABAJADORES DE METEOROLOGÍA NACIONAL -A.T.M.N.-, a deducir pretensión anulatoria contra el Decreto dictado por el Poder Ejecutivo el 27 de agosto de 2018, publicado en el Diario Oficial el 10 de setiembre de 2018, mediante el cual se aprobó la reestructura de cargos del Instituto Uruguayo de Meteorología. II) Los comparecientes representan a la Organización Sindical de los trabajadores del Instituto Uruguayo de Meteorología (en adelante: IN.U.MET.). Señalaron que tanto la Agrupación, como varios de sus afiliados, recurrieron el acto administrativo que dispuso la reestructura de cargos del IN.U.MET. Indicaron que intentaron negociar -infructuosamente- en el ámbito de la negociación colectiva, varias cuestiones que según entienden corresponden con sus derechos y condiciones de trabajo, y especialmente en lo referido a la necesaria y obligatoria reestructura del Organismo. Alegaron que el acto administrativo impugnado viola una regla de Derecho fundamental y lesiona la buena administración, al violentarse el derecho a la carrera funcional, a la justa remuneración y a la negociación colectiva, de forma abusiva e injustificada. Agregaron que se violentó el principio de igualdad. En otro orden, sostuvieron que por vía de Decreto se aprobó la reestructura del Organismo, y como consecuencia, la tabla de equivalencia entre esta reestructura y la anterior. Aclararon que el Instituto se ha transformado en Servicio Descentralizado, cuando en realidad era una Unidad Ejecutora del Ministerio de Defensa. En esta misma línea, consideraron que no se ha respetado la carrera administrativa y se ha causado lesión a los derechos funcionales. El ingreso de los funcionarios del Escalafón B en calidad de función pública fue en el año 2010, y en calidad de presupuestados en el año 2012. Pero al pasar de contrato de función pública a presupuestados, les correspondía asignar al último grado el escalafón ocupado, que era el Grado 9. Expresaron que se cerraron Unidades Ocupacionales, oficinas y secciones y se crearon otras, sin respetar el ámbito de la negociación colectiva. Incluso tampoco se comparte la denominación de los Escalafones, dado que no se corresponden a la normativa, Ley No. 15.809 artículos 29 al 34. Continuando con su memorial de agravios, hicieron referencia a la ubicación inicial por grado de cada escalafón. Ésta, no distingue en su ubicación a las funciones sustantivas de las funciones de apoyo que componen los escalafones. Adujeron que tampoco se tomaron en cuenta el modelo de carrera y retribución del gobierno, en cuanto a porcentaje diferenciado entre escalafón y escalafón y de grado en grado. Finalmente, arguyeron que IN.U.MET. debe negociar colectivamente con sus funcionarios la aplicación gradual de las disposiciones del estatuto, el que contiene la Ley No. 19.121, en lo que correspondiere. En definitiva, solicitaron que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer lugar, el Poder Ejecutivo opuso excepción de falta de personería del representante, prevista en el numeral 2 del artículo 66 del Decreto Ley No. 15.524. Sostuvo que, en el caso de autos, comparecen los Sres. Cristina MATHISSON e Ian SCHOU, invocando la representación de la AGRUPACIÓN DE TRABAJADORES DE METEOROLOGÍA NACIONAL -A.T.M.N.-, la que manifiestan ejercer en sus calidades de Presidenta y Secretario General, respectivamente. Señaló que, si bien los comparecientes agregan un certificado notarial en el que se expresa que ambas personas tienen en forma conjunta la representación de la mencionada agrupación, lo cierto es que dicho documento notarial no acredita la personería jurídica, requisito indispensable para revestir la calidad de sujeto de Derecho. No expresa cuáles son los cargos que efectivamente desempeñan los comparecientes, sino que tampoco se dice cuál es la figura jurídica de dicha agrupación (Asociación Civil, Fundación, etc.), si tiene persona jurídica, si la misma se encuentra vigente, cuál es su objeto, etc. Asimismo, alegó que la accionante en ningún momento ha acreditado cumplir con los requisitos normativos para entablar correctamente la demanda de nulidad, esto es, ser titular de un derecho o interés directo, personal y legítimo. Con su accionar persigue supuestos perjuicios generados a funcionarios a quienes manifiesta representar, es decir, supuestas lesiones generadas a intereses que no son propios o personales del accionante. En otro orden de ideas, aclaró que la aprobación del Decreto implicó varios controles previos e involucramiento de distintas reparticiones estatales, además de la participación de los funcionarios del Instituto en diversas etapas de negociación colectiva, las que fueron celebradas en DINATRA y en comisiones de trabajo a nivel bipartito. Añadió que, la Ley No. 18.508 trata de una norma que sólo obliga a negociar en el nivel que corresponda, y que en modo alguno obliga a alcanzar acuerdos para la toma de decisiones. Postuló que la facultad de aprobar las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo resulta privativa del Poder Ejecutivo, previo dictamen favorable de la ONSC, OPP y de la CGN. La estructura de cargos cuya anulación se pretende, fue instrumentada en atención a innegables razones o necesidades de servicio. Controvirtió lo expresado por la parte actora, en cuanto, tampoco resulta cierto que el acto resistido se encuentra viciado de ilegitimidad por un apartamiento a la regla de buena administración. Insistió en que la actora no explicó concretamente por qué entiende que la Administración no fue buena, ya que si bien expresó que se habría violentado el derecho a la carrera funcional, a la justa remuneración, al principio de igualdad y a la negociación colectiva, omitió efectuar una enunciación concreta o precisa de los hechos en los que se basa para fundar su pretensión. Respecto a la alegada violación al derecho a la carrera funcional, la Administración demandada manifestó que la pretensora no logró explicar y acreditar, cómo el Decreto impugnado efectivamente violentó la carrera funcional administrativa, ni a quienes les causó dicho perjuicio. Insistió en que la actora tampoco expresó en qué medida o de qué forma, afecta el cierre de Unidades Ocupacionales, oficinas y secciones y la creación de otras. Así, sostuvo que no constituye por sí solo una ilegitimidad, por el contrario, ello es algo natural o propio de toda reestructura funcional, con el fin de cumplir sus objetivos con mayor eficiencia. Finalmente, arguyó que no se advierte en el caso, ninguna disposición del Decreto impugnado que contradiga normas de rango superior. En definitiva, abogó por la confirmación del acto resistido y solicitó la intervención del Instituto Uruguayo de Meteorología (IN.U.MET.), como coadyuvante de la demandada. IV) Por sentencia interlocutoria No. 660/2019, se desestimó la excepción de falta de personería planteada por la demandada, con costas (fs. 71 - 72 vto.). V) Madeleine RENOM MOLINA, en su calidad de Presidenta del INUMET, evacuó el traslado de la citación como tercero coadyuvante (fs. 89 y ss.). Relató que el nacimiento jurídico del Decreto de reestructura organizativa y de puestos de trabajo, fue fruto de un trabajo conjunto entre diversos actores gubernamentales y organizaciones sindicales, teniendo en cuenta la misión y visión del Instituto. Por otra parte, indicó que la Administración ha actuado de manera legítima en cuanto a las potestades regulatorias y organizativas con estricto apego a los lineamientos estratégicos. Respecto al agravio formulado por la parte actora, compartió el temperamento de la demandada, en tanto entendió que la Ley No. 18.508 impone la obligación de negociar, más no la obligación de concretar acuerdos. Repasó las reuniones celebradas por las partes, en los distintos ámbitos de negociación. Sobre la carrera funcional, arguyó que las adecuaciones y transformaciones se dieron en el marco del estricto cumplimiento de las normas, en consonancia con las requisitorias que el nuevo servicio meteorológico nacional imprime, así como el asesoramiento de un órgano técnico con cometidos específicos en la materia (ONSC). Por último, sostuvo que no existió una rebaja salarial. En conclusión, se plegó a la posición de la Administración, y solicitó que se desestime la demanda anulatoria deducida. VI) Por Resolución No. 3240/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 185, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 429 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 188 - 194 vto., fs. 200 - 208, respectivamente; teniendo por bien acusada la rebeldía de I.NU.MET (fs. 216). VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 229/2022, aconsejando declarar la falta de legitimación de la actora en la presente causa (fs. 217 - 218). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 220). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La acción anulatoria se dirige contra el Decreto del Poder Ejecutivo dictado el 27 de agosto de 2018 y que fuera publicado en el Diario Oficial el 10 de setiembre de 2018. La parte actora interpuso recurso de revocación, el 14 de setiembre de 2018 (fs. 383 de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la recurrencia sin que la Administración demandada se pronunciara, el 11 de febrero de 2019 se configuró la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria en forma tempestiva, el 11 de abril de 2019 (fs. 3 y ss.). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el Decreto dictado por el Poder Ejecutivo el 27 de agosto de 2018, publicado en el Diario Oficial el 10 de setiembre de 2018, mediante el cual se aprobó la reestructura de cargos del Instituto Uruguayo de Meteorología. III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar la falta de legitimación causal activa de la parte actora, por los fundamentos que se explicitarán. IV) En autos, se impetra la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo, de fecha 27 de agosto de 2018, que aprobó la reestructura de cargos del Instituto Uruguayo de Meteorología. A fs. 14 y siguientes, la Administración demandada interpuso la excepción de falta de personería del representante, prevista en el numeral 2 del artículo 66 del Decreto Ley No. 15.524, la cual, fue resuelta por sentencia interlocutoria No. 660 de fecha 17 de octubre de 2019, desestimando la excepción (fs. 71 y 72). Sin perjuicio de ello y estando a la resolución adoptada por este Tribunal, corresponde analizar la legitimación ad causam de la Agrupación de Trabajadores de Meteorología Nacional -A.T.M.N.-, para poder plantear la pretensión anulatoria de autos. Con carácter general se ha señalado que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial) deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El Tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debe analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (VÉSCOVI, Enrique, et alter , “Código General del Proceso”, Comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228). V) La legitimación ha sido definida como “(...) la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso. Es decir que es, ante todo, una legitimación, relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa, esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Ibídem, p. 229). Como ha sido sostenido por este Tribunal, la legitimación en la causa surge de hallarse en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo) extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. Resulta previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto objeto de la presente acción. Según dispone el art. 309 de la Constitución de la República : “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.” Por tanto, sólo dispone de la acción anulatoria el titular de un derecho o interés legítimo, violado o lesionado por el acto que se procesa. El contencioso administrativo responde a la necesidad de tutela de los derechos individuales y no del derecho objetivo o la regla de Derecho por sí misma. VI) Tal como lo ha sostenido esta Corporación, el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo. Por Sentencia No. 335/2008, dijo este Tribunal: “(…) cabe reiterar en el ocurrente, la posición de la Sala en punto a la legitimación causal activa, siguiendo a la más autorizada doctrina. Como el proceso contencioso administrativo en nuestro derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable entonces, que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación; y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación”. La pretensora no ha acreditado cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 309 de nuestra Carta Magna. En su demanda no se invoca un interés directo, personal y legítimo propio de la Agrupación, sino que lo que se persigue es accionar por supuestos perjuicios generados a funcionarios a quienes dice representar. De la atenta lectura del escrito de demanda, se advierte que la organización sindical actora no comparece en defensa de un derecho o de un interés propio, pues el perjuicio ocasionado por el decreto enjuiciado se podría verificar directamente respecto de los funcionarios, y solo de forma indirecta sobre la esfera subjetiva de la parte actora. Así, independientemente de que la demanda intente ceñir su planteo a la materia de la negociación colectiva, vuelve en todo momento a exponer y a arrogarse como propios perjuicios supuestamente ocasionados a algunos funcionarios; en definitiva, particulares que en este proceso no movilizaron acción anulatoria alguna. Compartiendo el temperamento de la demandada, el hecho de ser una agrupación que reúne a algunos funcionarios del IN.U.MET., de ningún modo la habilita a subrogarse derechos o intereses que son propios de los funcionarios del Instituto. Máxime, cuando -como se dijo- en ocasión de interponer los recursos administrativos, comparecieron algunos funcionarios por sí y en defensa de sus derechos, que luego no acudieron a entablar la acción anulatoria ante este Tribunal. Es así que, en la demanda anulatoria no comparece ningún funcionario de IN.U.MET., sino que lo hacen los Sres. MATHISSON y SCHOU, en nombre y representación de A.T.M.N. El derecho o interés aducido es de carácter general, refiere a los funcionarios de IN.U.MET., los cuales no identifica ni prueba que sean todos, ni que los mismos sean afiliados a la agrupación. Y aun, cuando se pretenda la nulidad del Decreto basándose en un supuesto interés en la buena administración, ello no transforma la jurisdicción anulatoria en una jurisdicción de naturaleza objetiva, debiéndose probar por quien ejerce la acción su condición de titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado por el acto administrativo. VII) En caso similar al de obrados, esta Corporación sostuvo en sentencia No. 422/2020: “IV) En lo que concierne a la situación de ADEOMS CANELONES, la unanimidad de los ministros considera que carece de legitimación causal activa, en tanto no es titular de un interés personal en la acción, tal como lo exige el art. 309 de la Constitución. Para una correcta dilucidación de la presente litis, conviene recordar las enseñanzas de Giorgi: "El interés legítimo debe caracterizarse, además, por ser personal y directo. Interés personal significa interés que atañe a personas determinadas, es decir, interés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales ni generales. Corresponde señalar que el interés personal no implica un interés exclusivo de una persona, sino un interés relativo a situaciones jurídicas particulares a las cuales pueden estar ligados los intereses de varias personas. El interés concurrente de varios sujetos de derecho en la impugnación de un acto administrativo no excluye la subjetividad de las situaciones en que cada uno de ellos se halle colocado respecto del acto administrativo. Interés directo significa interés inmediato, no eventual ni futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración. La jurisprudencia francesa ha objetivado, en parte, el contencioso anulatorio, admitiendo que las asociaciones y sindicatos pueden recurrir de actos administrativos -en ejercicio de la llamada acción corporativa en defensa de un interés gremial o profesional colectivo. Allí no encontramos un interés propio de la entidad gremial o de la asociación. Estas actúan para proteger intereses de sus miembros o del gremio, no de la entidad u organización en cuanto tal." (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, p. 188 a 189) (sentencias Nº 823/2011, 324/2012, 405/2013, 39/2014 y 600/2015, entre otras). Es evidente que el acto atacado en tanto asignación de funciones concretas de determinados funcionarios en encargaturas atañe directamente a la esfera jurídica particular de ciertos funcionarios involucrados, tanto los designados como los excluidos, y tan solo indirectamente puede hablarse de un interés gremial o colectivo involucrado susceptible de ser tutelado por el accionar del sindicato demandante. En una comparecencia de ADEOMS CANELONES de similares características a la ventilada en autos, la Corporación expresó lo siguiente: “(…) Las referencias de la accionante aluden a situaciones genéricas e indeterminadas, no advirtiéndose con claridad que la defensa concreta del interés directo y personal de sus asociados, -especialmente en lo que hace al cese del pago de compensaciones o asignaciones de funciones en los casos previstos por la disposición impugnada- signifique el cumplimiento de los objetivos sociales a que refiere. El carácter colectivo de la actora demuestra que, en puridad, no invoca un verdadero interés directo y personal, sino que persigue una satisfacción mediata e indirecta, ya que, de anularse el acto, no se estaría satisfaciendo un interés directo, ni se encontraría en una situación personal frente al acto, sino general e impersonal. Por ello su interés es de carácter simple, mientras que el interés habilitante de la presente acción (interés directo y personal) radicaría en sus miembros, que son los que se encuentran alcanzados en la dimensión subjetiva del acto atacado (…)” (sentencia No. 600/2015)”. VIII) En consecuencia, no surge acreditado que la Agrupación accionante sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo lesionado por el acto que impugna, por lo cual, al faltar un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la demanda, sin ingresar al fondo del asunto. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal activa de la parte actora y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).