Sentencia Definitiva N° 868/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 868 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MARCHISIO NAPOLEONE, GUILLERMO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 347/2020). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo que impuso una infracción de tránsito por superar el límite de alcohol en sangre (0,29 grs) consignado en el formulario constatación de infracción de tránsito Serie Q Nº 6655, de 14 de enero de 2020; reteniéndole además su libreta de conducir (fs. 2 infolios). En su demanda, sostuvo como único agravio la ausencia de vista previa porque si bien en el formulario de constatación de la infracción se estableció que se disponía de diez días hábiles para realizar los descargos correspondientes, se aplicó la sanción sin respetar el plazo para hacerlo, de manera carente de lógica y sentido común. El accionar arbitrario de la Intendencia de Maldonado está configurado por la imposibilidad material de formular cualquier tipo de descargo o promover defensa alguna. En efecto, la Intendencia cargó la multa al sistema SUCIVE a cuarenta y ocho horas de constatada la supuesta infracción. En suma, bregó por la anulación del acto, citando en su respaldo doctrina y jurisprudencia (fs. 10 a 13). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Intendencia de Maldonado, la que en forma previa a contestar la demanda opuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. En concreto, manifestó que en la especie la demanda se formuló contra un acto administrativo inexistente, boleta de constatación, por lo cual mal pudo haberse agotado la vía administrativa. Si el acta se comunicó al SUCIVE, es absolutamente irrelevante. Se trató de una etapa preparatoria del procedimiento antes de dictar la Resolución Nº 914/2020 (fs. 43 a 45). III) Del excepcionamiento opuesto se confirió traslado al actor (fs. 47), el que en tiempo y forma lo evacuó argumentando que el acto administrativo como tal se configuró y materializó. Se le aplicó la multa en menos de cuarenta y ocho horas hábiles cuando la constancia de infracción decía que disponía de diez días hábiles para hacer descargos. No puede considerarse la aplicación de la sanción como una etapa preparatoria. Con sus argumentos, la Intendencia da a entender que el administrado es “culpable hasta que demuestre lo contrario” . Existiendo una presunción de inocencia, mal puede comenzarse con la imposición de la sanción para luego evaluar la pertinencia de la misma. Que la multa haya sido cargada al SUCIVE implica indefectiblemente que esta deba pagarse. Por ejemplo, para poder pagar la patente de rodados. La vía administrativa se agotó conforme a derecho (fs. 49 a 50). IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó rechazar la excepción interpuesta (fs. 53 a 54). V) Pasados los autos para Resolución (fs. 56), recayó la sentencia interlocutoria No. 199 , de 20 de abril de 2021 (fs. 58 a 60), la que falló desestimando la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, por considerar que: “(…) la multa resistida se le impuso al accionante inmediatamente luego de su detención, sin oportunidad de formular descargos, extremo que no controvierte la demandada. Y ello es así porque no niega haber efectuado comunicación al SUCIVE y se limita a argumentar que “una resolución no se dicta por ser comunicada a Sucive” y que “la misma Administración puede en todo momento retirar del Sucive la notificación del acta” (fs. 43 vto.). Por lo demás, en la resolución 914/2020, que es la que la accionada entiende debió ser recurrida, se dispuso que: 2) En caso de no haberse aplicado la sanción correspondiente al art. 4,2 de R.N.C.V. procédase a la aplicación de la misma (fs. 50 A.A.), lo que viene a demostrar que la propia demandada entendió que la multa se podía haber aplicado previamente (…)” (fs. 59 a 59 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). VI) Resuelta la cuestión formal previa compareció la Intendencia de Maldonado y contestó la demanda oponiéndose al accionamiento. En lo medular, sostuvo que el actor confunde el hecho de cargar la constatación de la infracción como una multa en el SUCIVE con el dictado del acto administrativo sancionatorio. El ingreso al SUCIVE no quiere decir que se haya dictado el acto definitivo, sino que es cumplir con un requisito de publicidad y también con una finalidad cautelar. El acta de constatación labrada por un funcionario público no constituye el acto sancionatorio. El actor omitió articular sus defensas contra el acto administrativo definitivo que determinó la sanción, esto es, la Resolución Nº 914/2020. No existió indefensión, ni ausencia de vista previa. La Administración actuó dentro de sus potestades y con absoluto acatamiento a la normativa vigente. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda entablada (fs. 68 a 72). VII) Por decreto No. 3935/2021, de 11 de agosto de 2021 (fs. 74) se dispuso la apertura a prueba, no produciéndose ninguna, tal como se certifica a fs. 76. VIII) Las partes alegaron por su orden (fs. 79 - 79 vto. y fs. 83 - 88 vto., respectivamente). IX) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre el fondo del asunto mediante dictamen No. 281/2022 y aconsejó el amparo de la demanda en virtud del carácter definitivo del acto que impuso al actor una deuda de $36.230,41, con una vista previa que se otorgó con la finalidad de brindar una apariencia garantista al procedimiento que en los hechos no se respetó (fs. 91 a 95). X) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 97). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto encausado se emitió el 14 de enero de 2020 (fs. 2 infolios) y según manifestaciones del actor (fs. 10, infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 60 a 72, infolios), tomó conocimiento del mismo el día 17 de enero de 2020, al cargarse la multa impuesta en la página web del SUCIVE. Es así que el 20 de enero de 2020, interpuso los recursos de revocación y jerárquico contra el referido acto, aunque técnicamente debió deducir reposición y apelación al tratarse de una expresión de voluntad proveniente de un Gobierno Departamental. No obstante, por el principio de canjeabilidad de los medios impugnativos, se tendrá por bien interpuesta la vía recursiva. El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución Nº 2874/2020, emitida por el Director General de Tránsito y Transporte, en uso de facultades delegadas (fs. 31, A.A.). Dicho acto se notificó el 29 de mayo de 2020 (fs. 28, A.A.). La demanda se interpuso tempestivamente el 21 de julio de 2020 (nota de cargo, fs. 14). II) El Tribunal, habrá de compartir la solución propuesta por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (fs. 91 a 95, A.A.) y dispondrá la anulación de la porción del acto enjuiciado que impuso la multa (fs. 2, infolios), declarando no procesable la referente a la retención de la libreta de conducir e inhabilitación (fs. 3, infolios). Como es sabido, la mayoría de los integrantes del Tribunal compuesta por los Sres. Ministros, Dres. Nilza Salvo, Luis Simón y Selva Klett considera que la retención de la libreta de conducir e inhabilitación no es un acto procesable ante la jurisdicción anulatoria. La fundamentación de dicha postura se ha basado en que no se está ante un acto definitivo sino frente a un "acto meramente procedimental, preparatorio, interlocutorio o instrumental (...) que no comporta una manifestación de voluntad última de la administración" o bien ante un acto de naturaleza cautelar y preventiva, destinada a evitar los daños que podría causar el conductor inhabilitado si continuara circulando ( sentencias Nos. 78/2015, 181/2015, 316/2015, 826/2015 y 579/2021, entre otras). Siguiendo la postura en minoría, el Sr. Ministro, Dr. William Corujo y este redactor, entienden que la constatación infraccional practicada por los funcionarios municipales y el consecuente retiro de la libreta de conducir, es un acto administrativo definitivo, susceptible de ocasionar perjuicios al actor y, por ende, susceptible de ser revisado ante este Tribunal. Se considera que el acto que dispone el retiro de la libreta de conducir: a) tiene una naturaleza cautelar y más específicamente provisional, porque adelanta contenidos de la resolución de fondo (sancionatoria); b) es preparatorio en relación con las eventuales sanciones, pero igualmente es definitivo en el sentido que a su respecto se agotó la vía administrativa y es susceptible de ocasionar perjuicios en la esfera patrimonial del afectado. La postura en minoría sigue el temperamento sustentado por la Corporación en sentencia No. 419/2002 en la que se analizó la procesabilidad del sumario y las medidas provisionales dispuestas en el marco de dichos procedimientos, con conceptos que se consideran trasladables a los casos de retiro preventivo de la libreta de conducir. La mayoría integrada por los Sres. Ministros, Dres. Nilza Salvo, Luis Simón y Selva Klett, considera que la naturaleza genéricamente cautelar y particularmente provisional o anticipada (según la clasificación que se emplee) del retiro de libreta e inhabilitación temporal para conducir, determina que no se trate de acto definitivo pasible de ser procesado. En virtud de lo expuesto, la mayoría referida determina que la porción del acto por la cual se dispuso el retiro de la libreta e inhabilitación temporal para conducir (fs. 3, infolios) deba ser declarada no procesable. III) Delimitado lo anterior, corresponde ingresar al examen de la porción del acto que impuso una infracción de multa al actor. Conforme surge de las actuaciones glosadas a la causa, el 14 de enero de 2020, el actor circulaba en horas de la madrugada en el vehículo de su propiedad marca Citroën, Matrícula de Montevideo SBZ 9185, por la Rambla Lorenzo Batlle Pacheco a la altura de la Parada 3 en Punta del Este, cuando fue detenido por inspectores de la Policía Nacional de Tránsito y de la Intendencia de Maldonado, quienes le realizaron una prueba de espirometría, resultando esta positiva al constatarse un nivel de alcohol en sangre de 0,29 gramos de alcohol por litro de sangre (fs. 2 y 3 infolios). A pesar de que en el acta de constatación de la infracción de tránsito (fs. 2, infolios) se notificó al infractor que poseía 10 días hábiles para realizar sus descargos, dicho plazo no fue contemplado y efectivamente se le impuso una multa por $ 17.978,85 en concepto de “Drogas, Psicofarm o Alco”, la cual fue cargada en el SUCIVE tres días después de acontecidos los hechos (vide fs. 6, infolios); con lo cual adquirió la nota de definitividad, desplegando todos sus efectos jurídicos. Por lo tanto, resulta plenamente procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria, tal como lo entendió el Colegiado en la sentencia interlocutoria No. 199/2021 anteriormente citada. En lo que respecta a la falta de vista previa , con carácter general la Corporación ha hecho hincapié en la necesidad que el interesado tenga la oportunidad de ejercer el derecho a ser oído en forma previa al dictado de un acto que le irroga un perjuicio, como parte integrante del derecho de defensa (sentencias Nº 343/1990, 532/1997, 70/1999, 892/2000, 556/2001, 780/2007, 188/2010, 544/2010, 187/2012, 341/2012, 416/2014, 446/2014, 334/2019, 708/2020, 329/2021 y 313/2022, entre otras). En el mismo sentido se ha pronunciado específicamente en materia de imposición de multas de tránsito (sentencias Nº 70/1999, 795/2002, 76/2006, 231/2006, 370/2007, 387/2008, 1009/2011, 58/2016, 744/2017, 956/2017, 37/2018, 301/2018 y 123/2021 , entre otras), al sostener la exigencia de conferir vista previa a la imposición de un perjuicio lesivo a la esfera jurídica del administrado, como garantía de su ejercicio efectivo del derecho de defensa de clara raigambre constitucional, legal y reglamentaria. En este sentido, cabe remitirse al pronunciamiento emitido por sentencia N° 744/2017, por resultar sus razonamientos trasladables en relativo a la imposición de multas de tránsito en tanto actos sancionatorios. En dicha oportunidad el Tribunal señaló: “XI) En la especie, surge claro a partir del análisis de los antecedentes administrativos, que el actor no tuvo oportunidad de defensa previa al dictado de los actos sancionatorios atacados, por lo que -como con razón lo denunció- quedó en situación de indefensión. Ha señalado desde la doctrina la Prof. RUOCCO: “El derecho de defensa, dentro de los derechos del hombre, posee singular relevancia en tanto tiene por finalidad tutelarlo frente al poder público, frente a la Administración. La Constitución reconoce en forma expresa determinados derechos humanos cuya protección garantiza, y otros que, sin explicitarlos, ingresan a través del artículo 72. Pero todos ellos pierden valor efectivo si al sujeto no se le garantiza el derecho de defensa frente a la Administración. La Constitución consagra algunos derechos en la Sección II sin condicionarlos a la ley ni supeditarlos a limitación legal alguna, configurándose por ende la situación del beneficiario como un derecho subjetivo oponible al Estado. (…) El derecho de defensa, conocido también como el derecho al debido proceso o debido procedimiento, ha sido reconocido expresamente para el funcionario público en el artículo 66 de la Constitución. De acuerdo con jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo también se funda en los artículos 12 y 20 de la Carta y en el Pacto de San José de Costa Rica. LORENZO destaca que “la previsión del artículo 12 por su tenor literal, podría hacer pensar en su referencia al campo penal”, pero es posible “su extensión a toda situación en que el individuo se encuentre frente al Estado, acusado. Acusado, es una palabra cuyo contenido abarca a cualquiera que esté soportando la imputación de haber causado una lesión al orden jurídico. (…) Por otra parte, un sistema republicano democrático es inconcebible sin un amplio recibo del derecho de defensa que, junto al de legalidad, constituyen los grandes pilares sobre los que se edifica aquel orden jurídico político”. Lo mismo puede decirse del artículo 20 de la Carta. (…) La particularidad de este principio radica en el hecho de que logra integrar bajo un único concepto un conjunto de manifestaciones ya existentes como derechos en sí mismos. El “debido proceso” es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el tribunal. En el ámbito administrativo, es el derecho de toda persona a que se le confiera vista de las actuaciones administrativas, a ser asistida por un Abogado, a formular sus descargos, a presentar y solicitar que se diligencien las pruebas ofrecidas, a la motivación de la decisión, a un procedimiento de duración razonable, el principio de contradicción, la presunción de inocencia y el derecho a no inculparse” (Conf. RUOCCO, Graciela, “EL PRINCIPIO DEL "DEBIDO PROCESO" EN VÍA ADMINISTRATIVA”, Revista de Direitos Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 13, n. 13, janeiro/junho de 2013, págs. 4 y 5). XII) En particular, en referencia a la específica temática de la imposición de multas de tránsito, se ha sostenido reiteradamente por el Tribunal la exigencia de conferir vista previa al administrado, como garantía de su ejercicio efectivo del derecho de defensa, de clara raigambre constitucional, legal y reglamentaria (Conf. Sentencias Nº 1009/2011, 387/2008, 370/2007, 231/2006, 76/2006 y 795/2002, entre otras). En tal sentido, ha dicho este Colegiado en la Sentencia Nº 1009/2011, la cual se remite a su vez a la fundada Sentencia Nº 70/1999, referidas ambas a infracciones de tránsito: “(…) se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer probanzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts. 12, 66, 72, 332 y ccs. Constitución; art. 8º Pacto San José de Costa Rica; arts. 76, 171 y ccs. del Decreto 500/91; art. 46 Cód. Tributario) (…) En excelente aporte doctrinario sobre los ‘Principios del Procedimiento Administrativo’, el Prof. Dr. Rubén CORREA FREITAS, (…) señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: ‘El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que pueda formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978’ (CORREA FREITAS. Ruben. “Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91”, y en “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, pág. 138)” (Conf Sentencia Nº 70/1999 (…) Por otro lado, no puede sustentarse la tesitura de la demandada, conforme a la cual su accionar estaría justificado en la agilidad con la que debe actuar en los procedimientos de infracciones de tránsito. Dicha celeridad no puede implicar, en ningún caso, el detrimento de derechos del administrado constitucionalmente protegidos. En la misma sentencia previamente citada, señalaba el Tribunal: “Es cierto, como lo expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que según el art. D. 723 de la Ordenanza General de Tránsito, ‘...las multas se harán efectivas en el momento de ser comprobadas, salvo impedimentos...’. Pero que la sanción deba imponerse cuando esté comprobada no significa que se deba aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas las garantías del caso, de mayor relieve cuando se cursa materia sancionatoria. Se comprende que el procedimiento en materia de infracciones de tránsito, a la luz de los graves problemas actuales de lamentable notoriedad, exige una agilidad contra la cual podría conspirar la observancia estricta de las garantías del debido proceso administrativo, garantías que no se agotan en la posibilidad de recurrir los actos administrativos (punitivos en el caso), pues el elenco de aquéllas, parte de la audiencia previa del interesado a efectos de que pueda articular sus descargos y de ofrecer las pruebas que estime pertinentes. No puede exigirse que un órgano jurisdiccional de contralor de la regularidad jurídica de los actos administrativos procesables, abdique en un Estado de Derecho de la reafirmación de los principios y de las garantías que integran secularmente el concepto de “debido proceso”. (…) Será en todo caso el legislador quien deba establecer un procedimiento expeditivo que armonice adecuadamente las urgencias que connotan las múltiples y graves infracciones de tránsito -que asolan al país-, con las garantías inexcusables de todo sujeto sancionado. Debe recordarse que en materia de delitos y también de faltas, la flagrancia no bloquea la necesidad del debido proceso para la aplicación de la sanción penal correspondiente (‘nulla poena sine judicium’)” (Conf. Sentencia Nº 70/1999, el subrayado pertenece a esta redacción)” (Conf. Sentencia N° 1009/2011) (…)” XIV) En el presente caso, conforme a lo que fuera señalado previamente, es claro que se ha visto vulnerado el ejercicio integral del derecho de defensa del accionante, al omitir conferírsele la necesaria vista previa de los actos sancionatorios resistidos, a efectos de que aquel pudiera presentar sus descargos, ofrecer eventuales probanzas y articular su defensa (…)” (la negrilla no está en el original). Así pues, no cabe duda que de acuerdo a lo que surge de los antecedentes agregados a la causa, el ejercicio integral del derecho de defensa del accionante se ha visto vulnerado por parte de la Administración Departamental demandada, al no observar el cumplimiento del plazo de la vista previa a efectos de poder presentar descargos, ofrecer eventuales probanzas y articular su defensa, antes del dictado efectivo del acto sancionatorio pecuniario materializado con su inscripción en el registro del SUCIVE. De manera que la ausencia de vista previa en el caso concreto determina que deba anularse la porción del acto impugnado que impuso la multa de tránsito, por estrictas razones formales o adjetivas. Ello, naturalmente, sin perjuicio del poder-deber de la Administración de recomposición de las actuaciones, asegurando las garantías del debido procedimiento. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, FALLA : Declárase no procesable el retiro de libreta e inhabilitación para conducir, desestimándose la demanda a su respecto. Ampárase parcialmente la acción anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad de la multa impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).