Sentencia Definitiva N° 863/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 863 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “VALES CASAS , RAÚL Y OTRO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND . Acción de Nulidad” (Ficha No. 172/2020) RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 1 de junio de 2020 los Sres. Raúl VALES y Gabriel SANTORO dedujeron demanda de nulidad contra la Resolución Nº 526/8/2019 de fecha 8 de agosto de 2019, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland, que dispuso sancionarlos con 80 días de suspensión por considerar probados varios y reiterados errores en el registro de horas trabajadas por el personal del Buque Tanque ANCAP IX, inconsistencias, falta de control, documentación sin firmar de los tripulantes o con firmas no reconocidas por los suscriptores, falta de registro de la actividad en tierra, contratación de personal que no se desempeñó en el buque o de varias personas en el mismo cargo (fs. 6757 y ss. A.A.). Indicaron que desarrollaban funciones como Primeros Oficiales del Buque Tanque ANCAP, embarcaci ón que realizaba el transporte a granel de combustible refinado. En su memorial de agravios señalaron: a) Desproporcionalidad e irracionalidad. Señalaron que la Administración se auto disciplinó con el Reglamento de Sanciones de ANCAP, cuando debían regir también los principios generales de Derecho, sin perjuicio de la prescripción de las eventuales faltas cometidas así como la caducidad del ius puniendi sancionatorio. Observaron una descripción genérica sin un claro factor de atribución de qué inconductas concretamente realizaron u omitieron, sin verificar una conducta culposa sancionable, y cuestionaron el quantum sancionatorio indicado, aplicando la misma sanción que para funcionarios que poseían un elenco prolongado de antecedentes como el Capitán Saint Martin. b) Falta de imputación concreta y descripción genérica de inconductas. Sostuvieron que no se probó claramente el nexo causal entre ellos y las eventuales inconductas detectadas, y postularon un caso de responsabilidad objetiva, ya que la lógica indicaba que un Oficial o Capitán era responsable de todo, aspecto que podía ser atribuido con ausencia de culpa o dolo. Afirmaron que se aplicó una sanción que carecía de motivos, y que los hechos no fueron como postuló ANCAP al existir elementos objetivos que imposibilitaban que la instrucción no pudiera concebir el funcionamiento de un buque petrolero como una dependencia más de la Administración Pública y no tener en cuenta el Estatuto del Personal Marítimo de ANCAP. Manifestaron que no se debió atender a una o dos declaraciones de subordinados que desconocían, por su rol, la especialidad técnica de un Oficial, y que la instrucción se basó sustancialmente en comentarios aislados de tripulantes. Reafirmaron que no existió dolo, ni tampoco culpa, en las actuaciones. Recordaron que el buque no tenía conectividad, no poseía red inalámbrica, ni acceso a los sistemas de personal y al sistema de registro (SISPER), por lo que ningún tripulante podía verificar nada en materia de asistencia, porque el barco carecía absolutamente de acceso web a las aplicaciones. c) Incorrecta valoración de la prueba. Postularon que se valoró inadecuadamente la prueba, al confundirse términos marítimos: no es lo mismo estar franqueando que generar un franco, refirieron a distintas situaciones, entre ellas, a la existencia de trabajadores que desempeñaban tareas en el buque atracado pero que no figuraban en el rol porque no se embarcaban, y destacaron que el único documento para que se abonara determinada partida era la planilla y no el rol. d) Inadecuación del trámite procesal dado. Adujeron que se dispuso una investigación administrativa y que, en ese marco, se dio por probada la existencia de una falta imputable a los promotores, sancionándolos con la reprimenda resistida en obrados, sin que se hubiera sustanciado un sumario, desbordando con creces el objeto de aquélla, existiendo desviación de procedimiento y afectación de las garantías de defensa; e) Actuación antijurídica. Consideraron que existió una clara violación de la regularidad del acto, en virtud de que los hechos no se condijeron con la realidad que pretendió describir ANCAP, existiendo una falta de adecuación y de proporcionalidad, afectando el procedimiento garantista; f) Afectación a la buena administración y al respeto a los derechos humanos de las personas. Expresaron que se aplicaron sanciones dentro de un procedimiento irregular comenzando sin noticia ni participación del eventual indagado; g) Inaplicabilidad de la sanción por inexistencia de motivos. Manifestaron que la sanción aplicada no se ajustó a la tipicidad establecida, ya que la eventual acción culposa tuvo su fundamento en la operativa marítima, las características técnicas del buque, inaccesibilidad inalámbrica a sistemas de gestión de personal, etc., a la vez que detallaron la operativa de las tareas que desarrollaban y las conductas imputadas; h) Prescripción de las supuestas faltas administrativas. Consignaron que se sancionó por hechos que no eran faltas y que se desarrollaron en los años 2013 a 2015, por lo que, de cualquier modo, habría acaecido la prescripción de la totalidad de las supuestas faltas disciplinarias. Propugnaron la aplicación por analogía de los términos de prescripción previstos a los efectos de la consideración de la reincidencia por el artículo 8º del Reglamento de Sanciones. i) Caducidad y duración razonable del procedimiento sancionatorio. Postularon que la investigación administrativa, que culminó con la imposición de la sanción, se inició el 28 de agosto de 2016 y culminó con la notificación de la sanción, tres años y un día después, el 29 de agosto de 2019, superando ampliamente el plazo establecido en el artículo 212 del Decreto N° 500/991 sin que se gestionara su prórroga; j) Ausencia de motivación del acto administrativo impugnado. Citaron doctrina y jurisprudencia al respecto. En otro orden de ideas, añadieron que la imputación a Raúl Vales por haber firmado su propia libreta de embarque era antijurídica en virtud que, por el rol asignado por los artículos 1074 y ss. del Código de Comercio, correspondía firmarla al Capitán como máxima autoridad del buque, siendo inadmisible que la firmara otra persona, que no tenía cómo acreditar los hechos. Controvirtieron los criterios de liquidación salarial que se habrían percibido, justificando el nivel de remuneración mediante las tareas cumplidas y destacando que dichos niveles resultaron de las planillas que no fueron elaboradas por ellos. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) C onferido el correspondiente traslado, la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 31 y ss). Reseñó los antecedentes administrativos al dictado del acto enjuiciado y precisó que se comprobaron varios y reiterados errores en el registro de horas trabajadas por el personal del Buque Tanque ANCAP IX, inconsistencias en la documentación y falta de control, documentación sin firma de los tripulantes involucrados, falta de registro de asistencia mientras se cumplían actividades en tierra y contratación de personal para el buque ANCAP IX sin prestar funciones en el mismo, así como varias personas en el mismo cargo de forma simultánea, resultando identificados como responsables los actores, y los Sres. Tabaré ALBORNOZ y Alfredo SAINT MARTIN. Manifestó que los actores omitieron inequívocamente el cumplimiento de elementales deberes funcionales respecto al personal a su cargo y gestión de la oficina. Consideró que la dimensión de las sanciones eran adecuadas puesto que la norma preveía hasta 180 días de suspensión, habían sido impuestas dentro del límite de la discrecionalidad de que gozaba la Administración, y resultaron adecuadas a la naturaleza y entidad de las faltas cometidas, por lo que se actuó conforme al principio de razonabilidad y aplicando el principio de proporcionalidad. En cuanto a la falta de una imputaci ón concreta, recordó que el artículo 20º del Reglamento de Sanciones tipificaba las faltas pasibles de sanción, y que los informes de la Sra. Fiscal actuante y de los servicios jurídicos describieron las conductas reprochables a los imputados, por lo que los actores tuvieron conocimiento de las faltas imputadas. Controvirtió la incorrecta valoración de la prueba o el desconocimiento de las aportadas por los funcionarios, remitiéndose a las actuaciones administrativas. Invocó el artículo 14º del Reglamento de Instrucción de Sumarios que preveía que, si al finalizar la instrucción de la investigación administrativa se individualizaba a los responsables, “será suficiente dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 48 a 57 de dicha reglamentación”, por lo que los actores ejercieron su derecho de defensa, y señaló que en el procedimiento primó el principio de legalidad, apegándose a lo preceptuado en el referido Reglamento. Afirmó que las faltas no habían prescrito porque referían a hechos derivados del año 2014 hasta el primer trimestre del año 2016, siendo aplicable las disposiciones de la Ley N° 19.121, y que idéntica argumentación resultaba aplicable al agravio referido a la caducidad y duración del procedimiento sancionatorio. Rechazó la ausencia de motivación del acto impugnado, en tanto la sanción imputada se encontraba descripta en el referido artículo 20º del Reglamento de Sanciones y en las actuaciones administrativas. Reafirmó la juridicidad de la imputación efectuada al Sr. Vales en tanto éste firmó su propia libreta de embarque, y consider ó irregular el régimen seguido por ambos capitanes respecto al trabajo alternado de 15 días seguidos por 15 días de descanso. Refirió a las tareas desempeñadas por los actores en sus roles de Primeros Oficiales, citó disposiciones de la “Organización del Buque y Responsabilidades”, entre las que destacó que al Capitán, además de confiarle el mando del buque y completa autoridad en su operación, le correspondía la obligación de mantenerse informado del progreso de las reparaciones y trabajos de mantenimiento, así como la preparación y redacción de todos los documentos, excepto los que competían al Jefe de Máquinas, encontrándose la elaboración del rol, la planilla de trabajo y horas extras entre las responsabilidades de los accionantes. Concluyó que no existió desviación de poder y que la sanción era ajustada a derecho. Finalmente, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 112. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 115 y ss. y la demandada a fs. 122 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N° 167/2022 que obra a fs. 135 a 140, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia por Decreto N° 2094/2022 (fs. 142 infolios), girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 526/8/2019 de fecha 8 de agosto de 2019, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland, que dispuso sancionar a los actores con 80 días de suspensión por considerar probados varios y reiterados errores en el registro de horas trabajadas por el personal del Buque Tanque ANCAP IX, inconsistencias, falta de control, documentación sin firmar de los tripulantes o con firmas no reconocidas por los suscriptores, falta de registro de la actividad en tierra, contratación de personal que no se desempeñó en el buque o de varias personas en el mismo cargo (fs. 6757 a 6760 Pieza 23 de los A.A.). Contra el acto encausado, notificado a los accionantes con fecha 29 de agosto de 2019 (fs. 6777 y 6778 Pieza 23 de los A.A.), interpusieron en tiempo y forma recurso de revocación (el mismo día - fs. 6782 de los A.A., ibídem). Por Resolución Nº 966/12/2019 del 19 de diciembre de 2019, el Directorio de ANCAP rechazó el recurso de revocación (fs. 6824 a 6826 A.A., ibídem) lo que fue notificado el 7 de enero de 2020 (fs. 6827 vta. A.A., ibídem). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 1° de junio de 2020 - nota de cargo a fs. 25), considerando la Feria Judicial Extraordinaria dispuesta entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020. II) El Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto impugnado. III) En primer lugar, los actores señalaron defectos formales del procedimiento, puntualmente: la falta de imputación concreta y la descripción genérica de inconductas, la inadecuación del trámite procesal al realizarse una investigación administrativa y no un sumario, y la vulneración del principio de duración razonable del procedimiento. No se comparte su temperamento. III.1) En primer t érmino y en lo que dice relación con la falta de imputación concreta y descripción genérica de inconductas, en el informe Nº 241 de fecha 31 de julio de 2018 a cargo de la Fiscal Dra. Pilar GARCÍA LÓPEZ (fs. 5792 a 5844 A.A.) se consignó que: “Por todo lo expuesto y en virtud de lo establecido en el artículo 24 del Convenio Colectivo para el personal del buque del tanque Ancap IX, de fecha 30 de enero de 1997, se imputa a cada uno: señor Enrique Alfredo Saint Martín (…), señor Tabaré Albornoz Ibarra (…), señor Raúl Fabián Vales Casas (…), señor Gabriel Fernando Santoro Lattanzi (…) lo dispuesto por el artículo 20 del Reglamento de Sanciones que dice: “El que dejare de atender sus tareas o las realizare con demora, negligencia o imprudencia, sin perjuicio para el Organismo o causando un perjuicio leve, ser á sancionado con reprensión o suspensión de uno (1) a quince (15) días. Si el perjuicio causado al Organismo fuere grave será sancionado con una suspensión de veinte (20) a ciento ochenta (180) días o con la exoneración” (fs. 5843 A.A.). (...) “Corresponde poner de manifiesto las presentes actuaciones dando vista de las mismas a los imputados por el término establecido en el artículo 49 del Reglamento para la Instrucción de Sumarios”. (fs. 5844 A.A.). Se otorgó vista a los actores (fs. 5856 y 5857 A.A.) quienes la evacuaron en los términos de fs. 5858 a 5888 A.A. En consecuencia, desde la emisión del primer informe de la instructora de la investigación administrativa y del que se otorgó la vista de precepto, los actores se encontraban en pleno conocimiento de la imputación realizada la que, sin lugar a dos interpretaciones, se basó en lo dispuesto por el artículo 20 del Reglamento de Sanciones del ente demandado. III.2) En segundo lugar y respecto a la inadecuación del trámite procesal al realizarse una investigación administrativa y no un sumario administrativo, es de verse que, el artículo 14 del Reglamento para la Instrucción de Sumarios (fs. 18 a 33 documentación en carpeta rosada en 33 fs.) dispone: “Art. 14°) Si en el curso de la investigación administrativa fueran indivudalizados uno o más imputados, se solicitará que por la autoridad pertinente se decrete a su respecto el sumario y se adopten las medidas a que refiere el artículo 17, sin que por ello se suspendan los procedimientos. Las actuaciones cumplidas se considerarán incorporadas al sumario, el que se continuará sustanciando en los autos. Si la individualización ocurriere al finalizar la instrucción, será suficiente dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 48 a 57 de la presente Reglamentación.” (fs. 20 y 21 ibidem) (el destacado no luce en el original). Y los referidos artículos 48 a 57 bajo el Título IV Del trámite posterior a la instrucción (véanse fs. 29 a 32 ibídem) detallan las acciones a seguir una vez finalizada aquélla, las que en el caso fueron cumplidas por la Administración, a saber: se otorgó vista de las actuaciones a los actores (fs. 5856 y 5857 A.A.), éstos formularon sus descargos (fs. 5858 a 5888 A,A.) y se diligenció la prueba que ofrecieron (fs. 5958 a 6702 A.A.), todo conforme dispone el artículo 49 del Reglamento citado, y también se emitió informe por parte de la Fiscal a cargo (fs. 6704 a 6708 A.A.). En consecuencia, de la secuencia procedimental reseñada surge que los funcionarios gozaron de oportunidades para ejercer sus defensas y proponer prueba, por lo que no se comparte el agravio relacionado con la mengua de garantías. Como manifestara en su voto el Sr. Ministro Dr. William CORUJO: “… no hay sumario encubierto alguno. Se trató de una investigación engorrosa, compleja, donde no apareció sindicado ningún funcionario sino que se realizó la investigación en su sentido amplio. Del expediente y revisando los antecedentes administrativos no surge que haya habido un sumario encubierto, por cuanto comenzó con una auditoría, que detectó muchas irregularidades (68) de todo tipo, entre ellas este problema de asistencia entre otros, se tomaron declaraciones a varias personas, a todas se les dijo que podían declarar con asistencia letrada, sin excepción, entre ellas a los actores, se recaudó abundante documentación e informes, y tiene razón la administración en su defensa recién al final de la investigación resultan identificados los actores a los cuales se le termina aplicando la sanción que impugna, ...” III.3) En tercer término, en cuanto a la violación del principio de duración razonable del procedimiento, los reclamantes se limitaron a aducir que entre el comienzo de la investigación administrativa y el dictado del acto final habían transcurrido tres años cuando la complejidad no lo meritaba, sin efectuar otras alegaciones. Es decir, que no vincularon estrictamente que esa dilación en la tramitación afectara de algún modo su derecho de defensa, esto es, a formular descargos y producir prueba. Y no lo hicieron, porque esos derechos no fueron cercenados. IV) Finalmente, tampoco son de recibo los restantes agravios esgrimidos. En el caso, las faltas imputadas se encuentran debidamente acreditadas. Al respecto, el Tribunal tuvo oportunidad de expedirse sobre similares cuestionamientos en la Ficha Nº 72/2020 donde el Capitán Enrique Alfredo SAINT MARTÍN accionara de nulidad contra la misma resolución que nos ocupa. Así, en la Sentencia N° 427/2022 el Cuerpo sostuvo: “En las actuaciones de la auditoría y luego en el sumario, se constataron discordancias entre las planillas y los roles del buque, que determinaron luego liquidaciones de haberes en perjuicio del Organismo, cuyo control no resultaba excusable. A modo de ejemplo, se verificaron varios casos en que determinada persona figuraba en la planilla de trabajo y horas extras en un día en el que el buque se encontraba navegando, pero no figuraba registrado en el rol del buque. Otros casos fueron que existían tripulantes que figuraban en los roles de cada viaje y no figuraban en las planillas de trabajo; o no figuraban en los roles de los viajes y estaban incluidos como embarcados en las planillas de trabajo que se utilizan como base para la liquidación de haberes. Es decir, existieron discrepancias entre el personal que no consta embarcado, a partir de documentos entregados a Prefectura Nacional Naval con la firma del Capitán, con la información que se entrega para la liquidación de haberes, también suscrita por éste. En cuanto a las planillas de horas extras, lucen firmadas por el Capitán y Jefe de operaciones, sin control o cotejo con la información o documentos propios del buque, a efectos de verificar la asistencia. El actor al menos debió cotejar que la información no fuera contradictoria, siendo que existían múltiples documentos que le permitían controlar lo que firmaba (libro de roles, libreta de embarque, roles volante, memorando remitido a Recursos Humanos).” (…) “En referencia al quantum punitivo (80 días de suspensión) nada cabe objetar a la accionada, al tenor de lo dispuesto en la reglamentación que, en hipótesis de falta grave, prevé un guarismo de 20 a 180 días. Debe verse, en tal sentido, que algunas de las irregularidades detectadas produjeron un perjuicio para el Organismo, en tanto éste tuvo que pagar por conceptos y roles que no correspondían en la liquidación de sueldos. A ello se añade el cómputo de las agravantes con relación a las tareas de supervisión; así como la mala conducta anterior, habida cuenta de la existencia de una sanción previa. Conforme ha sostenido el Tribunal en sentencia No. 415/2018, de fecha 11 de octubre de 2018: “Sabido es que en materia disciplinaria domina el principio de discrecionalidad del jerarca del servicio; no obstante, el Tribunal se halla habilitado a analizar el quantum punitivo cuando se aprecia una discordancia entre la falta con la pena o una desproporción susceptible de perfilar una desviación o exceso de poder”. En el casus, la valoración que de los elementos probatorios allegados a la causa, ha realizado la Administración para establecer el quantum de la sanción, es la que corresponde, por lo que su conclusión deviene inobjetable. Por lo demás, en relación con la desviación/abuso/exceso de poder alegados, el Tribunal tiene dicho que la carga de demostrar la existencia de una finalidad "encubierta", grava a la parte actora; y tal prueba no ha sido diligenciada en autos, por lo que sólo cabe el rechazo de la defensa esgrimida. En definitiva, la atribución de responsabilidad a título subjetivo así como también el cómputo de agravantes resultó correcta y motivada, y la sanción aplicada dentro de parámetros de razonabilidad, no hallándose mérito para la anulación pretendida.” Por lo demás, no es de recibo el agravio fincado en que la falta administrativa habría prescripto, ya que en aplicación del artículo 79 de la Ley N° 19.121 y teniendo en cuenta que se les imputó una falta administrativa sobre hechos acaecidos en los años 2014, 2015 y mediados del 2016, no cabe admitir su prescripción. En definitiva, ningún reproche merece la actuación de la Administración, la que fue ajustada a los hechos y a la normativa invocada. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil) cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)