Sentencia Definitiva N° 853/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de diciembre de 2022. No. 853 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GUERRERO, MARINA con INSTITUTO NACIONAL DE INCLUSIÓN SOCIAL ADOLESCENTE. Acción de nulidad” (Ficha No. 188/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2, compareció Marina GUERRERO a demandar la nulidad de la Resolución Nº 698/2020 dictada por el Directorio del Instituto de Inclusión Social Adolescente (INISA) de fecha 22 de setiembre de 2020, en virtud de la cual se dispuso aplicar a la actora una sanción de treinta días de suspensión con el correspondiente descuento de haberes (AA fs. 377). Indicó que la sanción impugnada se dispuso por la comisión de una presunta falta administrativa vinculada a una situación de acoso laboral de contenido racial respecto del funcionario Luis Méndez, pese a que los informes previos a la resolución impugnada, descartaron de plano la existencia de una situación de acoso laboral o discriminación de especie alguna hacia Méndez, por parte de la actora. Adujo que la Resolución hostilizada es ilegítima tanto por razones formales como sustanciales. Con respecto a las formales, sostuvo que la Administración no permitió que controlara el diligenciamiento de la prueba testimonial, vulnerando el principio del debido proceso. En cuanto a los vicios sustanciales, manifestó que la prueba producida resulta absolutamente insuficiente como para justificar la responsabilidad imputada y la grave sanción aplicada. Arguyó que treinta días de suspensión para quien ostenta un legajo intachable, por un hecho que no cometió, solamente por su carácter de jerarca, resulta un despropósito carente de fundamento fáctico y jurídico. Por otra parte, expresó que nunca dispuso mediante Resolución poner la Dirección del Centro a cargo del funcionario Saúl Martínez. En los hechos, cuando la actora asumió, Martínez ya estaba en funciones: era subdirector designado por la Comisión Delegada en funciones de Director. Agregó que las actas tomadas al funcionario Méndez tenían como cometido resolver aquello que lo estuviera perjudicando, intentando determinar quiénes confabulaban contra su persona o lo maltrataban. Dichas actas se tomaron conforme a Derecho. Argumentó que el sumario iniciado y la sanción impuesta no son más que una grosera situación de acoso, ya que la actora denunció en el juzgado y en el parlamento a la Comisión Delegada (hoy Directorio de INISA) por graves violaciones a los Derechos Humanos, y adoptó medidas gremiales contra el Directorio, por las que también se la sancionó ilegítimamente (tal sanción se encuentra impugnada en el TCA, Nº de ficha 707/2019). Por último, indicó que no colocó ningún cartel que impidiera el acceso del Sr. Méndez y que no existe una sola prueba de lo contrario, careciendo el acoso laboral imputado de apoyo probatorio de especie alguna. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 13 la Dra. Mirta Álvarez en nombre y representación del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente, a contestar la demanda. Precisó, en primer lugar, que la Sra. Guerrero desempeñaba funciones como Sub Directora de Programa y tenía bajo su dependencia a los Directores del Centro CEDD Burgues al momento de ocurridos los hechos. El Sr. Méndez, por su parte, desempeñaba funciones como integrante del equipo de Dirección del Centro CEDD Burgues. El funcionario Méndez realizó una denuncia por hostigamiento, acoso laboral y racismo, iniciándose así una investigación administrativa. Dicha investigación tuvo por consecuencia que se iniciase un sumario respecto del funcionario Saúl Martínez, para determinar su responsabilidad al respecto. A raíz de tal sumario administrativo, se dispuso iniciar también sumario a la Sra. Guerrero, por haber entendido la Instructora Sumariante y la Asesoría Letrada “que correspondería investigar sobre conductas inapropiadas, al impartir órdenes que dieron lugar a la situación de acoso laboral hacia el funcionario Luis Méndez”. Sostuvo que es falso lo afirmado por la actora en cuanto a la imposibilidad de controlar el diligenciamiento de la prueba testimonial, tal como surge de las actuaciones administrativas que detalló. Por otra parte, destacó que el objeto del sumario se refirió a determinar si existió responsabilidad de la funcionaria Guerrero sobre supuestas “conductas inapropiadas al impartir órdenes que dieron lugar a la situación de acoso laboral hacia el funcionario Méndez”. Resultó probado, efectivamente, que se desplegaron conductas inapropiadas por parte de Guerrero que contribuyeron a la situación de acoso padecida por el denunciante, a saber: el otorgamiento de potestades de Director al funcionario Martínez, quien en ese momento ostentaba la encargatura de subdirector, por lo cual cumplía la función de Director sin la correspondiente designación del Directorio, excediendo la funcionaria las facultades inherentes a su cargo; el haber señalado ante otros integrantes del equipo de dirección la existencia de un procedimiento administrativo hacia el funcionario Sr. Luis Méndez, hecho que contribuyó a degradarlo y desprestigiarlo; su participación en la colocación de un cartel entre mayo y junio de 2014 en el que se informaba que quedaba prohibida la entrada al Centro CEDD Burgues del funcionario Sr. Luis Méndez. Aclaró que no se le imputa a la actora acoso laboral: se consideró una serie de conductas inapropiadas desarrollada en el desempeño de sus funciones, no compatibles con la función encargada que ostentaba. Añadió que el Directorio de INISA hizo lugar parcialmente a la recurrencia presentada por la actora, eliminando de la redacción de los Considerandos de la Resolución atacada, las referencias a “acoso laboral”, sin perjuicio de mantenerse la sanción impuesta. Respecto del quantum de la sanción, sostuvo que este no fue desproporcionado. A la actora le fueron impuestas dos sanciones administrativas en el período de tiempo trabajado en la institución, antecedentes que influyeron a la hora de determinar la reprimenda impugnada. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, las partes no produjeron prueba alguna (fs. 22). IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 25 a 28 y 30 a 35). V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo , aconsejó la confirmación del acto impugnado, por dictamen No. 234/2022. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución Nº 698/2020 dictada por el Directorio del Instituto de Inclusión Social Adolescente (INISA), de fecha 22 de setiembre de 2020, en virtud de la cual se dispuso aplicar a la actora una sanción de treinta días de suspensión con el correspondiente descuento de haberes (AA fs. 377) con las modificaciones introducidas por la Resolución No. 676/021 del 21 de julio de 2021 y No. 704/2021 de fecha 28 de julio de 2021 (AA fs. 359 y 362). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la confirmación del acto impugnado. IV) La actora se agravia, en primer lugar, por entender que resultó vulnerado el principio del debido proceso, al no habérsele permitido controlar la prueba diligenciada. No le asiste razón. Como acertadamente señala la parte demandada, consta a fs. 576 de los antecedentes que la actora fue notificada del diligenciamiento de la prueba testimonial próximo a realizarse, indicándose el nombre de los testigos citados, la fecha y la hora de la citación. Pese a ello, no emerge de las actas de declaraciones testimoniales que la compareciente o su representante hubieran asistido a los interrogatorios, extremo por el cual ciertamente no cabe responsabilizar a la Administración. También tuvo oportunidad de proponer el diligenciamiento de los medios probatorios que estimare convenientes al tomar vista de las actuaciones (AA fs. 455 y 50). Asimismo, a fs. 596 ibídem obra notificación en la cual se indica que tanto la actora como su defensa tendrían libre acceso al expediente sumarial. Por lo tanto, no se observa que la parte demandada hubiese vulnerando garantía alguna de la promotora, vinculada a su derecho de defensa o al principio del debido proceso. V) En segundo lugar, tampoco resultan de recibo los agravios sustanciales invocados por la promotora. Corresponde precisar que la Resolución Nº 676/2021 (fs. 362 A.A.) y su modificativa 704/2021 (fs. 354 A.A.) hicieron lugar parcialmente al recurso de revocación interpuesto por la Sra. Guerrero, suprimiendo de la Resolución impugnada Nº 698/2020 el literal c) del Considerando I) y el Considerando II) en su totalidad y sustituyendo la redacción dada a los Considerandos V) y VI). Dichas modificaciones tuvieron por resultado eliminar las referencias al acoso laboral u hostigamiento, entendiendo que no resultó probado que la compareciente hubiera desplegado tales conductas hacia el Sr. Méndez - aunque sí se habría comportado de forma “inadecuada” a su respecto. Estima la Corporación que las inconductas que se le atribuyen a la actora se encuentran probadas en el expediente administrativo. Sendos informes de la Asesoría Jurídica y el Departamento de Sumarios analizan de forma detallada y minuciosa los hechos acaecidos, la prueba diligenciada y la responsabilidad de la accionante, cuyas conclusiones, en líneas generales –salvando las consideraciones relativas al acoso laboral, que ulteriormente no fueron recogidas- se comparten. Tomando en cuenta las modificaciones efectuadas a la Resolución original (Nº 698/2020), la actora fue sancionada, en definitiva, por tres inconductas: el otorgamiento de hecho de “potestades de Director al funcionario Saúl Martínez, el que ostentaba el mismo cargo que los demás integrantes del equipo de Dirección”, que habría generado “un ambiente de trabajo hostil, entre funcionarios con la misma jerarquía”; el haber señalado “ante otros integrantes del equipo de Dirección, la existencia de un procedimiento administrativo hacia el funcionario Luis Méndez, conducta dirigida a degradar y desprestigiar al funcionario”; y el hecho de haber sido a instancia suya “la colocación del cartel aludiendo a la prohibición de ingreso al Centro del funcionario Luis Méndez”. La comisión de todas las conductas aludidas surge acreditada en autos. Las declaraciones testimoniales de los funcionarios Eliana Benito (AA fs. 240 y 687); Rúben Gioia (AA fs. 238 y 692) y Leonardo Bastos (AA fs. 124 y 721) son coincidentes en sostener que el Sr. Martínez ejercía de hecho las funciones de Director con la anuencia de la Sra. Guerrero, pese a no haber sido designado en el cargo. El Sr. Martínez, oficialmente, ostentaba el cargo de subdirector, pero la Sra. Guerrero -excediendo evidentemente sus facultades- actuaba como si aquel fuese el Director. Los testigos Bastos y Benito, afirman que fue la propia Guerrero quien generó tal situación. La actora manifiesta que Martínez ya se encontraba cumpliendo funciones de Director antes de que ella comenzara a desempeñarse como Directora de Programa, pero no ofreció prueba de tal circunstancia, incumpliendo la carga de sustentación. Por otro lado, emerge de las declaraciones testimoniales de Saúl Martínez (AA fs. 136 y 710) y Eliana Benito (AA fs. 240 y 687) que se comentaba que el Sr. Méndez había sido el responsable del faltante de comestibles en el Centro. Benito indicó que fue Guerrero quien le comentó que le estaban instruyendo una investigación administrativa por tal hecho. Con su accionar violentó lo dispuesto por el artículo 174 del Decreto 500/991, que resulta de aplicación por remisión expresa del artículo 74 del Reglamento General de Funcionarios y preceptúa: “Todos los procedimientos a que se refiere el presente Libro serán de carácter secreto, la obligación de mantener el secreto alcanza a todo funcionario que por cualquier motivo o circunstancia tuviese conocimiento de aquéllos. Su violación será considerada falta grave”. Finalmente, en lo que dice relación con la tercera falta que se le imputa, resulta acreditado que fue a instancias de la Sra. Guerrero que se colocó un cartel, en la entrada del Centro Burgues, en el que se leía: “se informa por este medio, que la Comisión Delegada dispuso relevar del cargo al Sr. Luis Méndez, quien tiene prohibida la entrada al Centro. Equipo de Dirección” (AA fs. 83.). Todos los funcionarios a quienes se les tomó declaración -a excepción de la actora y Martínez- afirmaron haber visto el cartel. Los testigos Gioia y Benito declararon que el cartel se colocó por orden de la Sra. Guerrero. Mientras que el primero aclaró que tal extremo había llegado a su conocimiento a través de Martínez, la segunda indicó: “ la orden la dio Marina Guerrero, yo vi ese cartel, la orden me la da expresamente Marina Guerrero, primero a Saúl y el mismo día hay que poner el cartel, expresamente. Marina nos comenta que se estaba llevando una investigación administrativa al Sr. Luis Méndez, y por lo tanto por orden de la Comisión Delegada no podía ingresar al establecimiento. Yo lo vi al cartel, es más, no recuerdo si lo hice yo o la otra administrativa que tenía conmigo, Leticia Sosa. Estaba puesto en el corredor que daba hacia la entrada al Centro, todos lo veían” (AA fs. 685). En función de lo expuesto, no le asiste razón a la promotora cuando afirma que no se probaron suficientemente las faltas administrativas invocadas como fundamento de la sanción aplicada. Por el contrario, surge de los antecedentes administrativos abundante prueba que acredita las tres inconductas imputadas, violatorias de sus deberes funcionales establecidos en el Reglamento General de Funcionarios (art. 27). Por último y respecto al quantum sancionatorio, conocida es la postura de este Tribunal en cuanto al punto: “ la elección de la reprimenda resulta, en principio, de resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder (sentencias Nos. 470/1987, 99/1989, 282/1989, 667/1990, 212/1992, 400/1992, 253/1993, 607/1993, 1039/1993, 224/1994, 474/1994, 1041/1994, 322/2016, 336/2017, 333/2019, 601/2019, 99/2020 y 325/2020, entre otras)”, que ciertamente no se verifica en el sub - judice; máxime a la luz de que la actora poseía antecedentes sancionatorios. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, previa reposición de tributación si correspondiere, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).