Sentencia Definitiva N° 836/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de diciembre de 2022. No. 836 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “SERVICIO MÉDICO INTEGRAL con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 600/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora SERVICIO MÉDICO INTEGRAL (en adelante: “SMI”), dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución sin número dictada el 21 de noviembre de 2019, por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, que dispuso: “I) Sancionar con una multa de 232 UR (doscientas treinta y dos unidades reajustables) por infracción a normas que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores denunciantes. II) Intimar al pago de la multa dispuesta por el plazo de 10 días, bajo apercibimiento, vencido el cual, sin haberse hecho efectivo dicho pago, se procederá a iniciar las acciones judiciales que correspondan. III) Intimar para que en el plazo de 90 días se instrumente la participación de la Sra. Gabriela Domínguez en un curso de gerenciamiento de capital humano en el cual se trate en profundidad el rol de jefe o encargado, manejo de recursos humanos, tutela, garantía y protección de los Derechos Fundamentales de los trabajadores y cuya duración sea acorde con el elenco de temas a desarrollar. (…)”. (Fs. 148- 150 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado es contrario a derecho con vicios suficientes para su anulación, dictado con desviación, abuso o exceso de poder y en violación de reglas de derecho. Manifestó que el Considerando 1 del acto impugnado afirma que el trámite se dirige a determinar si existió lesión o violación de derechos fundamentales de los trabajadores a consecuencia de las actitudes dispensadas por la empresa. Sin embargo, no se ha acreditado ninguna actitud por parte de SMI en tal sentido, así como tampoco se le imputó en la denuncia que inició el trámite. Como se indica en el Resultando I el Sindicato compareció en 2017 ante la IGTSS denunciando a la Sra. Gabriela DOMÍNGUEZ, Jefe de Registros Médicos por esa presunta actitud y no está probado que la empresa hubiera tenido participación en esa supuesta conducta. Sostuvo que el procedimiento seguido se apartó del principio del debido proceso y violó el derecho de defensa, incumpliendo con el Decreto No. 500/991 ya que se coartó su derecho de defensa al no permitirle presenciar los interrogatorios ni formular repreguntas, citando en su apoyo sentencias anulatorias de este Tribunal. Indicó que la posterior Ley No. 19.854, resulta inconstitucional y además por razones temporales es absolutamente inaplicable en el presente caso. Adicionó que también se han conculcado los derechos de la Sra. Gabriela DOMÍNGUEZ ya que se la denunció por sus propias supuestas actitudes, pero no se le dio vista, ni se la consideró parte, ni se le permitió que compareciera a defenderse. Expuso que, sólo tres en once funcionarios emitieron un juicio negativo acerca del trato de la Jefatura y sus declaraciones fueron valoradas de manera parcial. Afirmó que no existe en todo el expediente ninguna prueba hábil que demuestre que las autoridades de la institución estuvieran en conocimiento de hechos irregulares o de acoso. Señaló que, para la Administración, las declaraciones obtenidas en forma anónima y reservada son relevantes por su espontaneidad, dejando de lado la posibilidad de “mentir” en forma anónima. A su entender, se trata de una prueba ilícita violatoria del debido proceso obtenida fuera del debido contralor de las partes. Destacó que ese mismo Considerando 4 tergiversa las resultas de autos al afirmar que las declaraciones obtenidas en la inspección resultan coincidentes con lo denunciado. Sin embargo, las declaraciones obtenidas apenas superan el 10% de los trabajadores que trabajan en dicha área de los cuales de los 11 que declararon, sólo 3 manifestaron que el trato de Domínguez era malo, selectivo. En dicha instancia no se consultó a todos los testigos si estaban afiliados al gremio, sólo a 5 de ellos y según la actora, sólo se consideró a los testigos que ratificaron los hechos, ignorando a quienes no lo hicieron. Adujo que, al intimar al SMI para que instrumente la participación de la Sra. DOMÍNGUEZ en un curso de gerenciamiento de capital humano, está sancionado indirectamente a quien no fue considerada parte ni tuvo posibilidad de ejercer su defensa. Por último, consideró que la sanción de 232 Unidades Reajustables es injusta y desproporcionada. Dicha multa agravia la trayectoria de la institución que nunca fue sancionada por infracción a normas que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores denunciantes. Así el Considerando 9 alude a los arts. 6 lit. g y 13 del Decreto 184/004 que regula las infracciones laborales muy graves y en especial el lit. g alude a acciones u omisiones que impliquen discriminación, lo que no fue acreditado ni existió. Además, se ignoró el art. 17 sin considerar la ausencia de antecedentes yéndose directamente a la multa de 150 jornales de sueldo por cada trabajador involucrado en la denuncia (el máximo permitido). En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto impugnado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Sostuvo que la reserva del testimonio se erige como el único medio a efectos de obtener declaraciones libres, espontáneas, no coartadas, sobre hechos desarrollados en el ámbito laboral y citó en su apoyo sentencias de este Tribunal. Expuso que, analizada la totalidad de la prueba producida, se arribó a la resolución sancionatoria fundada y conforme a derecho ya que resulta fehacientemente acreditado que el trato de la Sra. Gabriela Domínguez era inadecuado, discriminatorio y genera en la empresa un ambiente laboral tenso, hechos que encuadran dentro del concepto de acoso moral. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 8119/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 113, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 202 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 116 - 123 y fs. 126 - 131, respectivamente) VI) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 92/2022, aconsejando hacer lugar parcialmente a la demanda (fs. 134 - 144 de infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 146). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 22 de enero de 2020 (fs. 153 de los A.A.) quien lo resistió el 31 de enero de 2020 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 154 vto. - 157 de los A.A.) que fundó el 14 de febrero de 2020 (fs. 169 vto. - 184 vto. de los A.A.). Por Resolución de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social de fecha 27 de marzo de 2020, se mantuvo la recurrida, franqueándose el jerárquico (fs. 161 a 163 de los A.A.). No habiéndose expedido la Administración, la denegatoria ficta se configuró el 25 de agosto de 2020, por lo que la demanda interpuesta el 6 de octubre de 2020 lo fue en tiempo hábil (nota de cargo, fs. 49 de infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución sin número dictada el 21 de noviembre de 2019, por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, que dispuso: “I) Sancionar con una multa de 232 UR (doscientas treinta y dos unidades reajustables) por infracción a normas que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores denunciantes. II) Intimar al pago de la multa dispuesta por el plazo de 10 días, bajo apercibimiento, vencido el cual, sin haberse hecho efectivo dicho pago, se procederá a iniciar las acciones judiciales que correspondan. III) Intimar para que en el plazo de 90 días se instrumente la participación de la Sra. Gabriela Domínguez en un curso de gerenciamiento de capital humano en el cual se trate en profundidad el rol de jefe o encargado, manejo de recursos humanos, tutela, garantía y protección de los Derechos Fundamentales de los trabajadores y cuya duración sea acorde con el elenco de temas a desarrollar. (…)”. (Fs. 148- 150 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme emerge del estudio de antecedentes administrativos allegados al proceso, la Asociación de Funcionarios del Servicio Médico Integral, formuló denuncia por acoso laboral y actitud antisindical contra la Sra. Gabriela DOMÍNGUEZ, Jefa del Registro Médico del SMI (fs. 1 vto. y 2 de los A.A.). Por Resolución de la Inspección General del Trabajo del 24 de octubre de 2017 se inició el correspondiente procedimiento, se concurrió al SMI a interrogar a los testigos en los términos del interrogatorio que luce en la referida resolución, manteniendo en reserva la identidad de los testigos (fs. 3 vta. y 4 de los A.A.). La Asociación de Funcionarios y el SMI ofreció prueba documental y testimonial, prueba que fuera diligenciada (fs. 14 vto. a 31 y 39 vto. a 43 de los A.A.). Se elaboró informe por la División Jurídica (fs. 88 vto. a 90 vto. de los A.A.) y se dio vista a las partes por el término de 10 días (fs. 91 de los A.A.). La parte actora compareció en escrito agregado a fs. 96 vto. a 122 vto., solicitó el diligenciamiento de prueba complementaria y peticionó la recusación del instructor (fs. 121 vto. de los A.A.) Por resolución de la Inspección General del Trabajo del 12 de junio de 2019 no se hizo lugar a la solicitud de recusación planteada (fs. 128 de los A.A.). Se recabaron las declaraciones testimoniales solicitadas (fs. 132 vto. a 137; fs. 145 a 147 de los A.A.). Finalmente, el 21 de noviembre de 2019 se dictó el acto administrativo impugnado (fs. 148 a 150 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre el alegado vicio de procedimiento. El primero de los agravios esgrimidos por la parte actora, refiere a que, a su entender, no se respetaron las garantías del debido proceso. En tal sentido, adujo que, el hecho de que se haya tomado declaración a los testigos sin poder presenciar tales declaraciones, cercenó su derecho de defensa, al no poder controlar la prueba, ni formular repreguntas, lo que vicia de nulidad la volición que resiste. A juicio del Tribunal, el planteo no es de recibo. Sin desconocer el carácter fundamental del derecho de defensa, amparado por la Constitución, cabe señalar que, por un lado, existen poderosas razones para preservar la identidad de los trabajadores declarantes y, por otro, no se ve que el velo sobre la identidad de los testigos haya perjudicado la defensa de la empleadora. Resulta razonable que se asegure a los trabajadores interrogados sobre esos hechos, la debida reserva sobre su identidad a fin de obtener declaraciones libres de la violencia moral que implica el temor a represalias. No debe ponerse en riesgo la fuente laboral que, por lo menos al presente, constituye su medio de vida. Y tampoco es posible renunciar a ese medio probatorio porque es el único modo en que la inspección puede procurar informarse sobre los hechos denunciados. A juicio de la Corporación, esa decisión balancea adecuadamente una mínima restricción del derecho de la actora a presenciar las declaraciones, para proteger la investigación de la verdad y el derecho de los trabajadores a no sufrir represalias. Es una de las tantas oportunidades en que es necesario ponderar para establecer prioridades entre derechos de similar valor (ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. 2a. ed. Trad. C. Bernal Pulido, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2007, p.520 y sgtes.). Por otra parte, el grado de afectación del derecho de defensa es mínimo, ya que lo que importa es lo que esos trabajadores declaran y no su identidad. Recogidos los testimonios, la accionante tuvo pleno acceso a la prueba -salvaguardando sólo la identidad del declarante- y formuló sus descargos teniendo oportunidad de ofrecer contraprueba que se diligenció en forma (fs. 14 vto. a 31 y 39 vto. a 43 de los A.A.) y de la cual se le dio nueva vista, que evacuó en los términos lucientes a fs. 91 y 96 a 122 de los recaudos allegados al proceso. De modo que no puede sostener que se le privó de defensas. Lo relevante a los efectos de la decisión de la causa es el establecimiento de los hechos y la debida justificación del supuesto fáctico en que se asienta la decisión, importa lo que los testigos afirman y no sus nombres, estando entendido que se trata de trabajadores en actividad en la empresa y, por tanto, participantes u observadores directos de los hechos a probar. Con el acceso a las actuaciones y respetado integralmente su derecho a producir prueba de descargo, no resulta significativamente perjudicado el ejercicio sustancial del derecho de defensa. Conviene recordar el principio de trascendencia en materia de nulidades, que también alcanza al procedimiento administrativo. Comentando el art. 7 del Decreto No. 500/991, CAJARVILLE señala que allí se consagra ese principio: el incumplimiento formal no se aprecia en sí mismo, sino en el agravio que pueda producir. El eventual vicio formal sólo provocará la nulidad del acto si impide que cumpla con el fin propio de ese acto o si provoca una real disminución de las garantías del procedimiento o indefensión (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Procedimiento administrativo, Montevideo, IDEA, 1997, p 58). VII) Sobre la valoración de la prueba. En lo que refiere a la valoración de la prueba, la Sala estima que la misma se efectuó de acuerdo con los principios de la sana crítica y de razonabilidad. Ha de verse que el acto impugnado desestimó un aspecto central de la denuncia presentada por el Sindicato vinculado a la eventual represión sindical. Así, en el Considerando 8 se señala: “Sin embargo, no se advierte tal conducta como constitutiva de represión sindical ni que en el ámbito de la institución se ejerza, por cuanto no se encuentra obstaculizada dicha práctica; quedando comprendida dicha actitud en el marco del acoso laboral” ( fs. 149 vto. de los A.A.); debiéndose centrar el análisis a la situación de acoso laboral. En efecto, varios de los testimonios que obran en el expediente administrativo revelan la existencia de situación de malos tratos, de un ambiente hostil y tenso. En este sentido, muchos de los trabajadores que en forma espontánea declararon al inicio de la inspección detallan situaciones específicas de destrato y que los mandos medios de la empresa estaban en conocimiento de la situación. Así, refieren a que el trato de DOMÍNGUEZ era “malo, selectivo”; “entrevera compañerismo con jefatura”; “completamente inestable, bastante irrespetuoso en general”; “ha tenido discusiones de todo tipo y se ha referido a los compañeros como estúpido, incapaz” (fs. 12, 13, 15, 17 de los A.A.). Indican también que presenciaron insultos, gritos y llantos. Por su parte, los testigos de la parte actora que depusieron en la instancia jurisdiccional preguntados acerca de si la Sra. DOMÍNGUEZ se expresa gritando o con voz muy alta, admiten que el tono de ella es alto (fs. 101 vto.) y dos de ellos aceptan que han visto personas llorando aunque no lo vinculan a una situación de mal trato por parte de la Sra. DOMÍNGUEZ sino diferencias en el encare de determinada situación (fs. 101 vto. y 110). Se admite que la problemática se arrastra desde hace algunos años ya que en las bipartitas de julio y agosto de 2016 se plantearon situaciones y hechos de violencia, maltrato y abuso por parte de personas que ejercen jefaturas (fs. 17 y 19 de los A.A.). En definitiva, los testimonios dieron cuenta de las situaciones hostiles y de maltrato conferido a algunos funcionarios de la empresa por parte de la Sra. DOMÍNGUEZ demostrativo de un ambiente laboral tenso e inadecuado. Las conductas reseñadas configuran lo que se conoce como “acoso laboral” y cuya gravedad hoy ya no se discute en términos del debido respeto de los derechos de la persona humana entre los cuales se incluye el derecho a una vida libre de violencia y discriminación de cualquier tipo que sea. Como se ha señalado en numerosos fallos judiciales, tales derechos básicos para la convivencia social han sido ampliamente reconocidos en el ámbito internacional e ingresan en nuestro ordenamiento con rango constitucional por vía del artículo 72 y específicamente para quienes se desempeñan en relaciones de trabajo subordinado, integran la protección especial que ordenan los artículos 53 y siguientes del texto constitucional. VIII) Finalmente, el agravio vinculado a que se sanciona a quien no fue considerada parte por vía indirecta al intimarle a la Sra. DOMÍNGUEZ la participación en un curso de gerenciamiento de capital humano, no resulta de recibo. Al respecto, resultan plenamente trasladables al presente caso, las consideraciones expuestas por este Tribunal en las Sentencias No. 662/2019 y 73/2016. Así, se dijo por parte del Colegiado: “X) El argumento central de la defensa de la parte actora radica en sostener que la referida medida de realización de cursos carecería de supuesto normativo ya que se encuentra prevista para los casos de acoso sexual en el trabajo (art. 9 de la ley Nº 18.561 de 11 de setiembre de 2009), no comprendiendo a los supuestos de acoso laboral. Así, a criterio de lo parte actora, se habría aplicado una sanción mediante analogía, extremo vedado en el derecho sancionatorio. El mismo es de franco rechazo. (…) “En relación al fundamento jurídico de la referida medida (realización de cursos), más allá de la previsión del art. 9º de la citada ley Nº 18.561, deberá estarse a los cometidos de la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante IGTSS) y a los poderes jurídicos que se le han conferido a efectos de la concreción de tales cometidos. Al respecto, la regulación jurídica de la IGTSS está dada por los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) Nº 81 relativo a industria y comercio y Nº 129 sobre agricultura, ratificados por nuestro Estado mediante los Decretos leyes Nº 14.110 y 14.118 respectivamente, ambos de 30 de abril de 1973. Los referidos Convenios prevén como poderes jurídicos de la IGTSS y, concretamente de los Inspectores de Trabajo, ordenar las medidas “a fin de que se eliminen los defectos observados en la instalación, en el montaje o en los métodos de trabajo que, según ellos, constituyan razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores” (art. 13 del Convenio 81 de la OIT, relativo a las inspecciones de trabajo en el área industria y comercio). En consonancia con la norma precedente, importe remitir a los cometidos de la Inspección General de Trabajo regulados por el art. 6º del 680/977 de 6 de diciembre de 1977. En consecuencia, la resolución adoptada, relativa a la orden de realizar cursos a efectos de mejorar la gestión humana, con énfasis en los derechos fundamentales de los trabajadores, se enmarca en los poderes jurídicos dimanados de la norma convencional y reglamentaria, tendientes a disponer las medidas necesarias para eliminar defectos en los métodos de trabajo.” A ello cabe agregar, conforme señala la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, que quien podría verse afectada por la intimación es la Sra. DOMÍNGUEZ y no la parte actora, quien por la jerarquía del cargo que ocupa la funcionaria DOMÍNGUEZ, se verá beneficiada por la formación impartida a quien tiene personal bajo su mando. La sanción fue aplicada dentro de los parámetros normativos y en atención a la gravedad de los hechos constatados. Su cuantificación no luce en absoluto desproporcional ni inadecuada para reprender el actuar de la empresa. La decisión de la Administración, así, encarta en el art. 6 lit. g y art. 13 del Decreto No. 186/004, por lo que no merece reproche alguno. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).