Sentencia Definitiva N° 813/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de noviembre de 2022. No. 813 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “QUEIROZ FERNÁNDEZ, BETTY ELOIS A con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 467/2019). RESULTANDO: I) La acción de nulidad, deducida a fojas 4 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. DP 164/2018, de fecha 9 de noviembre de 2018, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas - Área Pasivos, que desestimó la solicitud de ju bilación promovida por la actora, por no cumplir con los extremos para acceder a una Jubilación por Incapacidad Física o a un Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial (fs. 21 A.A.). En lo medular de su embate, expuso que los diversos baremos de incapacidad asignados en cuatro ocasiones distintas (56,08%, 52,71%, 29,85% y 41,93%) desacreditan la actuación del Organismo demandado. Asimismo, luego de exponer de forma general que la demandada violó con su actuar la normativa nacional e internacional en materia de seguridad social, consideró que el acto impugnado carece de motivación, por cuanto no cumplió con las exigencias normativas de fundamentación. Sobre este punto, entendió que la mera referencia de la Administración al dictamen de la Comisión Té cnica Médica del BPS se aparta de los requerimientos exigidos por el Decreto No. 382/998, pues se establece que el Área de Medicina Laboral del BPS dictaminará respecto de la existencia o no de la incapacidad en informe fundado. Así, la Administración in cumplió con los deberes a su cargo, al no emitir un informe con un análisis detallado de la situación sanitaria de la solicitante, tal y como lo reclama la normativa aplicable a la materia. Concluyó que el acto impugnado es ilegítimo, no tomó en consideración la situación de la actora, cuya incapacidad para desempañar cualquier trabajo -a su entender - es comprobable mediante las historias clínicas, análisis y estudios radiológicos aportados. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución resistida. II) Conferido el traslado correspondiente, el Dr. Rodolfo Píriz Chiola -en representación del Banco de Previsión Social - compareció a fojas 14 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. En lo central de sus defensas, expuso que el servicio médic o del Organismo demandado es el único competente para dictaminar la incapacidad de un afiliado. Relató que, en el caso, la Comisión Técnica Médica dictaminó que la actora no adolece en la actualidad de incapacidad alguna para realizar sus tareas o profes ión habitual y que el grado de la misma asciende a un 30,32%, no surgiendo a posteriori nuevos elementos que determinen un cambio sustancial en el dictamen efectuado. Consideró que tal límite constituye una frontera infranqueable para el Organismo, pues el Banco de Previsión Social no tiene facultades ni potestades para disminuir o soslayar el límite legal establecido. Con estos elementos, posteriormente a afirmar que el acto fue debidamente motivado y que la prueba ofrecida por la actora fue insuficiente para rebatir las consideraciones técnicas de los servicios especializados, concluyó que la Sra. Queiroz no tiene derecho a la jubilación por incapacidad física solicitada, por no cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 18.395: un baremo de 66% de incapacidad física para toda tarea o trabajo. En definitiva, abogó por la confirmación de la Resolución encausada. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 21) se produjo la que luce certificada a fs. 89, correspondiendo a la parte actora de fs . 23 a 84 y Carpeta Documentación en 29, 34 y 72 fs., y la parte demandada de fs. 85 a 88. IV) La parte demandada alegó de bien probado de fs. 107 a 109. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 129/2022, fs. 112 -112 vta. ) aconsejó el rechazo del reclamo anulatorio promovido, confirmando la Resolución procesada por ser legítima. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La actora fue notificada de la Resolución, el día 14 de noviembre de 2018 (fs. 21 vto. A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 23 de noviembre de 2018 (fs. 23 y ss. A.A.). En tanto la demandada no se pronunció expresamente acerca de la recurrencia interpuesta, se configuró la denegatoria ficta, el 18 de junio de 2019. La demanda anulatoria promovida el 7 de agosto de 2019, lo fue en tiempo útil (fs. 4 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, p or los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Reseña de los antecedentes. Con la finalidad de efectuar un correcto abordaje de la situación sometida a decisión del Tribunal, conviene realizar una breve reseña de las actuaciones que precedieron el dictado del acto encausado. Surge de los antecedentes agregados a la causa, que, el 2 de setiembre de 2014, la Sra. Queiroz se presentó ante el Banco de Previsión Social, a solicitar el reconocimiento de servicios laborales que dijo haber cumplido desde enero de 1970 hasta esa fecha, ofreciendo, además, testigos para algunas de las actividades (fs. 2 y ss. A.A.). En consulta realizada al registro informático del Organismo, la Sra. Queiroz solo tiene acreditada actividad laboral desde enero de 1 996 hacia adelante (fs. 4 A.A.). A fojas 12 vuelto de los antecedentes administrativos, consta el dictamen médico de la Comisión Médica que dictaminó que la accionante configuraba una incapacidad para el empleo o profesión habitual, a partir del 21 de abril de 2014, con un porcentaje de baremo del 56,08%. A fojas 15 de los antecedentes administrativos se aprecia un nuevo Dictamen Médico, de fecha 9 de noviembre de 2017, en el que consta que la Sra. Queiroz tiene un baremo de 52,71%. El 14 de marzo de 20 18, un nuevo informe ratifica el porcentaje anterior (fs. 16 A.A.). El 25 de junio de 2018, la Comisión Técnica Médica dictaminó, en una nueva reconsideración, que el porcentaje del baremo es de un 29,85% (fs. 18 A.A.). Esto determinó que la Gerencia de Prestaciones Económicas - Área Pasivos - por Resolución No. DP 164/2018, del 9 de noviembre de 2018, incluida en la Resolución No. DP 161/2018, le negara la jubilación por incapacidad pretendida, por no cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 19 de la Ley No. 16.713 (fs. 21 A.A.). IV) Análisis de la cuestión. Esta Corporación entiende que ningún reproche merece el actuar de la Administración, pues en todo momento se ajustó a los requisitos y parámetros que la normativa vigente exige para o torgar el beneficio jubilatorio impetrado. En lo inicial, conviene recordar que ante casos análogos, el Colegiado ha señalado reiteradamente que reconoce la autonomía técnica que tienen los órganos encargados de hacer los peritajes que revisten relevancia para expedirse acerca del grado de incapacidad, como lo son las Comisiones Médicas, pero ello no significa que esta se convierta en un mero homologador, debiendo revestir sus pronunciamientos el carácter de dictámenes fundados (sentencias Nos. 648/2010, 657/2010, 834/2012, 436/2013, 581/2013, 237/2020, 169/2022 y 226/2022, entre otras) extremo que ha sido razonablemente satisfecho en las oportunidades en que estas se expidieron. Normativamente, ha de tenerse presente que el artículo 19 de la Ley No. 16. 713, en la redacción dada por la Ley No. 18.935, previó, bajo el nomen iuris “Jubilación por Incapacidad Total”, lo siguiente: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o r etiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley”. A su tiempo, el Decreto No. 306/013 de 25 de octubre de 2 013, que aprobó la “… revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) ” (ex art. 1), consagró en sus arts. 2 y 3 respectivamente: “La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el bar emo aprobado por el presente Decreto”; “A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual”. En el plano fáctico, los dictámenes médicos asignaron a la actora un porcentaje de baremo de 56,08% en junio de 2014 (fs. 13 A.A.), 52,71% en noviembre de 2017 y marzo de 2018 (fs. 15 y 16 A.A.), 29,85% en junio de 2018 (fs. 18 A.A.), y 30,32% en junio de 2019 (fs. 38 A.A.). Pues bien. Con estos elementos, resulta claro que la situación de la Sra. Queiroz no encuadra dentro de los supuestos que la normativa reclama para el acceso a la jubilación denegada, es decir, un baremo equivalente a 66%, o más, e incapacidad absoluta y permanente para toda tarea y trabajo. En la presente instancia, además, la actora no aportó elementos de juicio que permitieran variar las conclusiones técnicas alcanzadas por la Comisión Médica, siendo insuficiente, a tales efectos, la mención de las patologías que padece, al no tratarse siquiera de una prueba, y menos de una que reúna las notas de idoneidad y conducencia, hábil como tal para desvirtuar las opiniones técnicas de los org anismos habilitados para actuar en la materia. Desde estos andariveles, no puede soslayarse el resultado de la prueba pericial llevada a cabo por el Dpto. de Medicina Legal y Ciencias Forenses de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República en esta instancia, en tanto resultó lapidario para el interés de la promotora. En efecto, en dicha pericia se concluyó que: “…no surgen elementos que traduzcan que alguna de sus patologías (hipertensión arterial y patología degenerativa de columna) le ocasione una disminución de su capacidad funcional o impedimento funcional para trabajar. De la historia clínica no surge sintomatología incapacitante del punto de vista cardíaco ni osteoarticular como por ejemplo limitaciones en los ángulos de movimiento en las distintas direcciones, dolor permanente o que no pueda controlarse con analgésicos comunes ni síntomas que traduzcan compromiso neurológico o raquimedular. No surgen limitaciones en la movilidad, desplazamientos ni funcionalidad del raquis o miembros que limiten la posibilidad de realizar tareas inherentes y requeridas por los oficios habituales desarrollados por la Sra. Queiroz. (…) Siguiendo el Baremo del BPS, el porcentaje de incapacidad surge de la sumatoria del menoscabo por impedimento degene rativo del raquis, de la hipertensión arterial y los factores de ponderación complementarios, para lo cual siguieron los criterios del baremo que se adjuntan en el anexo. Se estima una incapacidad global de 48,4%” (fs. 70 y 71). Dicho esto, esta Corporac ión entiende que la desestimatoria impugnada, dictada sobre la base de que la actora no cumplió “…con los extremos exigidos para la causal” (baremo por debajo del exigido en la normativa) se halla adecuadamente motivada. En términos generales, importa resaltar que la idónea delimitación de la obligación de la Administración de motivar los actos administrativos, si bien se nutre en su formulación dogmática de las enseñanzas de múltiples autores, nacionales e internacionales, debe realizarse caso a caso, to mando en especial consideración el contenido del acto en concreto y la situación jurídica subjetiva de quien dice estar legitimado para contender por su anulación. Lo antedicho redunda, en la hipótesis a estudio, en el carácter eminentemente técnico y c ompartimentado de la expresión de razones que justificaron la denegatoria impugnada. Precisamente, la normativa aplicable al caso, probablemente en aras de preservar la igualdad de los afiliados, estableció como parámetro para determinar la incapacidad un determinado porcentaje de baremo (ver el artículo 3 del Decreto No. 306/013 transcripto supra). Pues bien. El Diccionario de la Real Academia Española, en la acepción que importa a la resolución del ocurrente, define el baremo como un: “ Cuadro gradual es tablecido para evaluar los daños derivados de accidentes o enfermedades, o los méritos personales, la solvencia de empresas, etc.”. Dicha definición, nos acerca al porqué de una resolución que, aunque escueta, se encuentra suficientemente fundada, ya que es la propia normativa y la naturaleza de la evaluación médica la que obliga a adoptar criterios uniformes en planillas que lucen “como formularios”. Ello no implica, solamente considerado, la ausencia de expresión de fundamentos, sino que, por el contrario, habla de la existencia de una motivación técnica, condensada, determinada desde el inicio por una paramétrica común a todos: el baremo. Siendo así, la no configuración de una incapacidad que encuadre en los supuestos reclamados por la normativa se erige, al menos hasta tanto no sea contradicha por una prueba de similar calibre, como una fundamentación adecuada, suficiente y razonable del acto desestimatorio impugnado. El Colegiado ha expresado sistemáticamente que: “Si es necesario rebatir apreciac iones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisi ón administrativa” (sentencias Nos. 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619/2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021, 420/2021, 68/2022 y 169/2022, entre otras). En este sentido, cabe remitirse mutatis mutandis a lo expresado en la sentencia No. 70/2016: “Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412 -: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Como señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistra do no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, págs. 105-106). El medio probatorio de mayor eficacia convictiva en supuestos como el de autos, cuando se debaten cuestiones técnicas, ajenas al conocimiento del juez, es la pericia como forma de informarse el magistrado de aspectos técnicos que exceden sus conocimientos (Conf. DEVIS ECHANDÍA, Hernando: "Teoría General de la prueba judicial" Tomo II, pág. 292, 338 y 348; PARRA QUIJANO, Jairo: "Manual de Derecho Probatorio" Bogotá 2002, pág. 533). El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, No. 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a pr ovocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribun al. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998). En definitiva, era carga de la actora, para desacreditar los informes técnicos de la Administración en los cuales se basó la resolución, proponer las pruebas periciales que pudieran demostrar errores en ese plano. Empero, habiendo incumplido la actora con la carga probatoria que gravitaba sobre sí, el Tribunal no tiene otra alternativa que confir mar el acto atacado”. V) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de la parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse antecedentes administrativos agregados, repóngase tributación correspondiente y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).