Sentencia Definitiva N° 802/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de noviembre de 2022. No. 802 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COSSIO RUIZ, ERNESTO FABIO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 151/2021). RESULTANDO : I) A fs. 2, compareció Ernesto Fabio COSSIO RUÍZ, a demandar la nulidad de la resolución del Jefe de Policía de Canelones Nº 246/2020 de 4 de junio de 2020 por la cual se lo sancionó con 10 puntos de deméritos (AA fs. 145 a 145 vto.). Manifestó que el acto impugnado es la conclusión de una Investigación Administrativa de la cual no fue objeto ni parte, cuando debió haberse tramitado un sumario. Afirmó que el acto impugnado revela un notorio vicio en los motivos, ya que de la prueba recogida, apreciada conforme a las “reglas de la sana crítica”, no emerge debidamente acreditada la falta administrativa como pretende el organismo. Por otro lado, argumentó que se denegó infundadamente la prueba de descargo y que no existió falta administrativa, ya que la prueba de cargo, además de insuficiente, resultó erróneamente valorada, lo cual a su vez supone la violación del principio de presunción de inocencia. Agregó que, de considerarse consumada la falta, ésta se califica como “leve” y por tanto habría prescripto, ya que se habría sancionado transcurridos más de 90 días desde que fuera cometida (art. 52, lit. “b”, inciso 1º del Decreto Nº 1/016 de 4 de enero de 2016). Expuso que la Administración incurrió en abuso de poder, dado el carácter desproporcionado de la sanción aplicada. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 27, la Dra. Sofía ORTÍZ OTEN, en representación del Ministerio del Interior, a contestar la demanda. Indicó que la investigación administrativa dispuesta se desarrolló en forma ajustada a Derecho, preservándose las garantías del debido proceso y la oportunidad de defensa del actor estuvo garantizada a través de las instancias de vista previa al dictado de la sanción. En cuanto a la denegatoria de la prueba propuesta por el accionante, refirió que fue fundada, a cuyos efectos remitió a los informes jurídicos elaborados al respecto. En relación con los agravios sustantivos, entendió configurada la falta, de acuerdo con el análisis realizado por los funcionarios instructores que participaron en el procedimiento disciplinario. Asimismo, defendió la legalidad y proporcionalidad de la sanción aplicada. Concluyó que de la lectura del acto atacado se desprenden sus fundamentos, tanto de hecho como de Derecho y por ende, no puede hablarse que haya sido dictado con desviación de poder ni con arbitrariedad por parte de la Administración. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 32) se produjo la que luce certificada a fs. 38. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 41-47 y 49-52). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la anulación del acto impugnado, por Dictamen No. 157/2022. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución del Jefe de Policía de Canelones Nº 246/2020 de 4 de junio de 2020 por la cual se sancionó al actor con 10 puntos de deméritos (AA fs. 145 a 145 vto.). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y declarará la nulidad del acto impugnado. IV) Corresponde efectuar una reseña de las actuaciones administrativas a partir de las cuales se originó el procedimiento disciplinario, que refieren a órdenes de citaciones a funcionarios para Juntas Médicas (AA fs. 7 y ss.). Así, a fs. 26 de los antecedentes consta un memorando elaborado por el Sr. Jefe de la Seccional 19ª de Canelones, dando cuenta de que no se habría cumplido en forma con órdenes de citaciones a Juntas Médicas, correspondiendo responsabilidades. En virtud de lo anterior, fue dispuesta una investigación administrativa, cuyas resultancias lucen agregadas a fs. 36 y siguientes de los antecedentes. En particular, a fs. 81 figura la resolución que da inicio a la investigación administrativa, cuyo objeto básicamente está dado por determinar las responsabilidades por presuntas irregularidades a la citación a la Junta Médica Nacional de Aptitud de la Agente Gladys Flores. De fs. 125 a 127 vto. de los antecedentes figura el informe de instrucción de la investigación administrativa que, en lo que resulta pertinente para obrados, contiene un “Otrosí digo” donde se consignó: “Se observa que el Sub Jefe Operacional I, Crio. Mayor Fabio COSSIO RUIZ vulneró el art. 61 del Decreto Nº 1/2016 de 4 de enero de 2016 al levantar la reserva en el presente procedimiento disciplinario” (AA fs. 127 vto.). Posteriormente, se expidió la Asesoría Jurídica de la Jefatura de Canelones, en informe de fecha 11 de marzo de 2020, que calificó la conducta del actor que viene de referirse, como “falta leve” y sugirió que se le aplicara una sanción de entre 10 y 15 puntos de demérito (AA fs. 129 a 130). De las actuaciones precedentes se confirió vista al Sr. Cossio, quien formuló descargos y requirió la ampliación de la instrucción (AA fs. 133 a 137 vto.). Los descargos fueron analizados y desestimados por informe de la Asesoría Jurídica de Canelones que, a su vez, sugirió rechazar la prueba solicitada en sede de ampliación de instrucción, ya que “es impertinente en esta etapa del proceso administrativo” (AA fs. 140 vto.). Se confirió vista al actor, la cual no fue evacuada, por lo que se procedió al dictado del acto objeto de impugnación (AA fs. 143 a 145 vto.). V) Corresponde en primer término pronunciarse sobre la prescripción de la falta cometida, agravio que a juicio de la Corporación no resulta de recibo. Así, resulta no controvertida la calificación de la falta imputada al actor, como “leve”. Desde tal perspectiva, el plazo de prescripción, conforme a lo estipulado por el art. 52, lit. “b” del referido Decreto Nº 1/016, es de 90 días desde cometida la falta. Por su parte, el art. 53 del citado Decreto prevé que la prescripción se suspende por “la resolución del Jerarca de la Unidad Ejecutora por el que se disponga el inicio de cualquier procedimiento administrativo tendiente al esclarecimiento de los hechos”. De manera que el plazo de prescripción fue suspendido con la resolución que dio inicio a la investigación administrativa dispuesta, de fecha 9 de agosto de 2019 (AA fs. 81). Por lo tanto, la alegada prescripción no es tal, ya que su cómputo se hallaba hábilmente suspendido por la resolución que dispuso el inicio de la investigación administrativa. VI) En lo formal, el actor señaló que hubo desviación de procedimiento, ya que se sustanció bajo el manto de una investigación administrativa lo que debió haber sido un sumario, lo cual le generó indefensión. En lo que respecta al indicado vicio, entiende la Corporación que no se ha configurado, aunque ello no enerva lo defectuoso de la tramitación del procedimiento disciplinario. Se advierte en autos que en un inicio se dispuso una investigación administrativa por deficiencias en la citación de funcionarios para Juntas Médicas y se culminó con una imputación hacia el Sr. Sub Comisario Ángel Cabrera por tales hechos (AA fs. 127 vto.) y a través de un “Otrosí digo” se señaló que el actor vulneró el art. 61 del mentado Decreto Nº 1/016. La circunstancia de que se haya dispuesto una investigación administrativa ante hechos con apariencia irregular, en donde no se encontraban clarificados los responsables, hace a la noción de “investigación administrativa” y no deriva hacia el vicio de “desviación de procedimiento” denunciado por el actor. No obstante, como se analizará infra, sí hace a la ilegitimidad del obrar administrativo que se proceda, sin más, a una sanción en base a una imputación que ni siquiera resultó analizada, muchos menos fundada, por parte de la Administración. Ello, si bien es un proceder desajustado e ilegítimo, no deriva a un vicio de procedimiento, sino que refiere a otras irregularidades de carácter sustantivo que meritan la solución anulatoria propuesta. También, en lo que refiere a vicios formales, fue puesto de manifiesto que se generó indefensión al denegarse las pruebas de descargo propuestas en sede de procedimiento disciplinario. Asiste plena razón al actor en este punto. Debe estarse a las resultancias de los antecedentes administrativos (fs. 136 a 137) donde fue requerida la ampliación de instrucción. Así, mediante requisitoria fundada, fue solicitada la agregación de expedientes y prueba testimonial. La respuesta de la Administración ante la prueba propuesta fue: “es impertinente” (AA fs. 140 vto.). Nada más, sólo dos palabras, lo cual hace a la completa ausencia de fundamentación en la denegatoria de medios probatorios cuya pertinencia había sido lo suficientemente aclarada por el accionante. Al respecto, la Corporación ha señalado que: “…el derecho a ofrecer y producir prueba forma parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso, en la medida que constituye la única forma que tiene el sumariado de acreditar cómo ocurrieron los hechos. ¨Sin prueba -dice DURÁN- el acto resulta temerario e ilegítimo¨ (DURÁN MARTÍNEZ, A. ¨Principio del debido proceso en el procedimiento administrativo represivo¨. En Estudios de Derecho Administrativo No. 2. La Ley Uruguay. Montevideo, 2010, p. 322)” (sentencia N° 357/2016, en el mismo sentido: sentencia N° 720/2016). VII) Sin perjuicio de los vicios formales que determinan la anulación, los elementos de juicio incorporados en los antecedentes habilitan el análisis de los agravios sustantivos. Con relación a eso, se comparten enteramente las conclusiones contenidas en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto señaló: “Con respecto a la motivación del acto que dispusiera la sanción aplicada, no se llega a entender la razón por la cual se imputó el haber vulnerado el art. 61 del Decreto 1/016 “… al levantar la reserva del presente procedimiento administrativo disciplinario…” (Resultando II). La referida norma establece: “(De la reserva del procedimiento disciplinario y su excepción) El procedimiento disciplinario será reservado, excepto para el sumariado y su abogado patrocinante”. Parece claro que lo que la norma pretende es que las actuaciones que se lleven a cabo durante la tramitación del proceso disciplinario tengan carácter reservado y ello como forma de preservar la dignidad de los presuntos implicados en el tema a investigar. Pero no es lógico que se considere que la reserva se vulnera por haber realizado el Sr. Cossio la comunicación del acto que da inicio del procedimiento. Como ha expresado ese Cuerpo en sentencia No. 522/21: “… Corresponde precisar que motivación y motivos son conceptos íntimamente ligados. El autor chileno Maldonado expresa que: “entendemos por motivos las condiciones y circunstancias de hecho y de derecho que posibilitan y justifican la emisión de un acto administrativo en tanto motivación es la expresión de esos motivos en el acto, esto es, la consignación expresa y suficientemente explícita de los motivos en los vistos y considerandos de la decisión adoptada" (Estudio sobre la motivación del acto administrativo. Santiago de Chile. Universidad de Chile, Departamento de Derecho Público, 2016, ps. 32 a 77). Así, corresponde destacar que GARCÍA de ENTERRÍA y FERNÁNDEZ expresan que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional, sino que, por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión (Eduardo GARCÍA de ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo, t. I, p. 555). En síntesis, una motivación idónea o eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, ps. 327 y ss.” Del acto resistido no surge cuáles fueron las resultas de la investigación administrativa y menos aún las razones que llevaron a la imposición de la sanción, extremo que tampoco se extrae de la compulsa de los antecedentes administrativos agregados. “… La motivación del acto puede acreditarse en el proceso de "formación" o en el de "expresión" de la voluntad de la Administración Pública. Esto significa considerar que los motivos pueden indicarse concomitante o contemporáneamente con la expresión de voluntad. Una motivación idónea y eficaz requiere que sea "suficiente" para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto...” (sent. Cit.). El ejercicio de la potestad disciplinaria y la eventual aplicación de sanciones requiere insoslayablemente que la falta que se imputa surja de manera inequívoca, y ello no se aprecia en la emergencia ” (fs. 56 vto. a 57 vto.). Tal como asertivamente surge del dictamen que viene de transcribirse, la falta imputada se limitó a un “Otrosí digo” obrante en el informe de instrucción de la investigación administrativa (AA fs. 127 vto.) donde se consignó que el actor habría violado el art. 61 del ya citado Decreto Nº 1º/2016. Sin embargo, el indicado informe de instrucción no contiene una línea que explique por qué o cómo se habría configurado tal contravención. La aludida deficiencia argumental y probatoria no fue subsanada en ninguna oportunidad. En consecuencia, la imputación realizada puede calificarse como autoritaria y arbitraria, en tanto carece completamente de fundamentos, provocando la ilegitimidad del acto impugnado. La indicada conclusión torna innecesario el análisis del vicio denunciado de ilegitimidad por desproporcionalidad de la pena impuesta, ya que, ante la inexistencia de falta, no podía recaer ninguna sanción. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse antecedentes y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)