Sentencia Definitiva N° 795/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de noviembre de 2022. No. 795 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “PEREIRA LANGORTA, MARÍA BEATRIZ con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 512/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 31 de agosto de 2020 la accionante dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 3531/19 de fecha 22 de julio de 2019, dictada por el Intendente de Montevideo, que dejó sin efecto los numerales 2° y 3° de la Resolución Nº 5490/15 de fecha 23 de noviembre de 2015 (numeral 1°) y concedió a la Sra. María Chávez en comodato precario el inmueble sito en el solar 18, manzana G, ex Barrio Condominio 4, Padrón No. 413.636 (numeral 2°) (fs. 150 a 154 A.A.). Indicó que el 23 de noviembre de 2015, por Resolución Nº 5490/2015 del Intendente de Montevideo se resolvió promulgar el Decreto N° 35.760 de fecha 5 de noviembre de 2015, en virtud del cual se facultó al Poder Ejecutivo a enajenar el solar 18, manzana G ex Barrio Condominio 4, predio empadronado con el No. 413.636 con frente a las calles Modesto da Luz 3991 y José Zucotti 4060, a su favor. El precio de la enajenación ascendió a la suma de 180 UR que se pagaría de forma mensual en cuotas iguales y consecutivas de 1 UR. Manifestó que, según el artículo 8 de la Ley N° 19.939, los lotes debían ser destinados a vivienda del adjudicatario y su familia, no pudiendo ser enajenados por acto entre vivos, gravados con derechos reales ni cedidos ni dados en comodato o arrendamiento durante un período mínimo de 10 años, contados desde la fecha de autorización, salvo causa justificada a juicio de la Intendencia. Reseñó que con fecha 28 de agosto de 2017 se present ó ante el Director Interino del Servicio de Tierras y Viviendas solicitando autorización para enajenar el bien descripto por razones de salud. Afirmó que las actuaciones derivaron al Sector Viviendas, produciendo informe el Sr. Adrián Meghdessian, quien se constituyó el 9 de octubre de 2017 en la vivienda de la actora, constató que ésta se encontraba fuera del Barrio Cirilo (Condominio 4), específicamente en el Padrón No. 96.810, que figuraba como asentamiento, y concluyó que había habido error en el expediente SEM 4149-009041-12 porque las citaciones y diligencias por correo se habían realizado en el inmueble equivocado. Señaló que llevaba abonadas 23 cuotas, así como los tributos domiciliarios y que, siendo una madre soltera con una adolescente a cargo y desarrollando tareas como doméstica, había cumplido puntualmente con el pago de las cuotas, confiando que, de acuerdo con la información que le brindó la comuna, estaba habitando el inmueble Padrón No. 413.636. Sostuvo que, casi dos años después y pese a conocer la Intendencia que había cometido un error grave, dictó la enjuiciada dejando sin efecto la enajenación del inmueble Padrón No. 413.636 a la actora y otorgándolo en comodato a la Sra. María Chávez. Concluyó que el acto administrativo era contrario a la regla de Derecho, vulnerando el derecho adquirido por la accionante a la vivienda, y contrariando el artículo 45 de la Constitución de la República y el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. En definitiva, solicitó la anulación del acto atacado. II) El 23 de octubre de 2020 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 11 y ss.). Sostuvo que el artículo 45 de la Constitución de la República tenía carácter programático, fijaba un propósito, y de ninguna forma podría considerarse afectado por la Resolución impugnada ni que ésta hubiera generado un derecho adquirido. Reseñó que el padrón Nº 413.636 integró los denominados Ex – Barrios en Condominio, que fueron conformados por fraccionamientos irregulares, que se subdividieron en lotes y se “vendieron” a distintas personas que fueron víctimas de esta maniobra, y destacó que la Intendencia expropió esos padrones, los fraccionó legalmente en diversos lotes para adjudicarlos a distintos condóminos en forma regular. Indicó que la actora resultó adjudicataria del referido padrón en virtud de haberse presentado como ocupante del mismo, ya que al no existir titulares, ni habiéndose presentado nadie luego de la intimación efectuada con fecha 10 de octubre de 2013, el Servicio de Tierras y Viviendas destinó el inmueble a la cartera, procediendo a intimar a los ocupantes a regularizar su situación. Agregó que la mencionada intimación fue recogida por la actora, quien en el año 2013 se presentó ante la Intendencia aduciendo ocupar el inmueble y presentó, entre otra documentación, un certificado de resultancias de autos de su marido incluyendo como bien hereditario los derechos posesorios del padrón Nº 413.636. Afirmó que el error acaecido en el trámite administrativo partió de la propia actora en tanto el Padr ón No. 96.810, que era el que realmente habitaba, tenía frente a la calle Modesto Da Luz 3991 siendo en la misma calle y número de puerta que el Padrón Nº 413.636. Puntualizó que, conforme emergía de la Unidad de Nomenclatura y Numeración de la IM, la dirección Modesto Da Luz 3991 se ubicaba en el Padrón No. 413.636, no así el Padrón No. 96.810 que tenía otro número de puerta. Consideró que la situación acaecida partió de un acto propio de la actora al presentarse con la documentación referida, generando la confusión, por lo que entendió de aplicación la “Teoría del acto propio” y que el error no podía ser imputado a la Administración. Concluyó que el acto enjuiciado se había dictado conforme a derecho y enmendado una situación antijurídica generada por un error de la contraria. En definitiva, solicitó que se desestimara la acción de nulidad. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 37. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 40 y ss. y la demandada a fs. 47 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 185/2022 por el que aconsejó confirmar el acto resistido (fs. 52 a 54). IV) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 3531/19 de fecha 22 de julio de 2019, dictada por el Intendente de Montevideo, que dejó sin efecto los numerales 2° y 3° de la Resolución Nº 5490/15 de fecha 23 de noviembre de 2015 (numeral 1°) y concedió a la Sra. María Chávez en comodato precario el inmueble en el solar 18, manzana G, ex Barrio Condominio 4, Padrón No. 413.636 (numeral 2°) (fs. 150 a 154 A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora el 7 de agosto de 2019 según afirmaciones no controvertidas, interpuso recursos de revocación y jerárquico (el 16 de los mismos mes y año - fs. 167 a 171 A.A.), cuando correspondía únicamente el primero de ellos. Por Resolución Nº 1017/20 del 9 de marzo de 2020, dictada por el Intendente de Montevideo, no se hizo lugar al recurso de reposición (fs. 198 y 199 A.A.), siendo notificada el 24 de junio del mismo año (fs. 204 y 205 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 31 de agosto de 2020 - nota de cargo fs. 5). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó desestimar el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes agregados al proceso que con fecha 5 de diciembre de 2012 el Servicio de Tierras y Vivienda de la Intendencia de Montevideo citó a los ocupantes del inmueble padrón 413.636 a presentarse ante el referido Servicio y acreditar sus derechos (fs. 3 A.A.). En el mes de julio de 2013 la Intendencia procedió a notificar por edictos a todos aquellos que se consideraran con derechos sobre el inmueble empadronado con el número 413.636 (fs. 15 a 26 A.A.). Con fecha 31 de noviembre de 2013 se presentó la Sra. María Beatriz Pereira, quien “se compromete a regularizar como ocupante el Padrón No. 413.636 ubicado en Condominio Nº 4 “Antares”” (fs. 28 A.A.), y adjuntó certificado de resultancias de autos de la sucesión de su cónyuge Sr. Luis Alberto Albano Da Silva, expedido por el Juzgado Letrado de Familia de 27° Turno, en cuyo inventario (Cláusula IV) se incluyeron los derechos posesorios del inmueble padrón No. 413.636 localidad catastral Montevideo (fs. 30 A.A.). El Servicio de Catastro y Avalúos tasó el padrón 413.636 en un valor de venta de 180 UR (fs. 42 A.A.). Por Decreto Nº 35.760 de fecha 16 de noviembre de 2015 la Junta Departamental de Montevideo facultó a la Intendencia de Montevideo a enajenar el Solar Nº 18, Manzana G, del ex Barrio Condominio Nº 4, predio empadronado con el No. 413.636 con frente a las calles Modesto Da Luz Nº 3991 y José Zucotti Nº 4060, a favor de la Sra. María Beatriz Pereira Langorta (fs. 55 A.A.). Por Resolución Nº 5490/15 de fecha 23 de noviembre de 2015, dictada por el Intendente de Montevideo, se promulgó el Decreto Nº 35.760 y se enajenó el padrón de referencia a la actora en la suma de 180 UR (fs. 55 vta. y 56 A.A.), lo que se le notificó con fecha 3 de diciembre de 2015 (fs. 60 A.A.). Con fecha 28 de agosto de 2017, la Sra. Pereira compareció ante el Servicio de Tierras y Viviendas solicitando autorización para enajenar el inmueble (fs. 74 y 75 A.A.), petición que reiteró el 11 de octubre de 2018, fundada en la problemática económica y en razones de salud (fs. 119 a 124 A.A.). Por informe de fecha 31 de enero de 2019 la Oficina Tierras y Viviendas, a cargo de la funcionaria Lorena Fernández, consignó que: “… en el padrón Nº 413.636 solo hay una vivienda y ésta la habita la Sra. Chávez y su hijo desde hace aproximadamente tres años. Por otro lado, el día 28 del corriente se logró ubicar, con el apoyo del Área Agrimensura, el padrón 96.810, que según figura en el Sistema de Información Geográfico corresponde a un asentamiento. Allí se pudo corroborar que efectivamente habita la Sra. Beatriz Pereira . La confusión está en que en ambos padrones figura el mismo número de puerta por calle Modesto Da Luz, el 3991” (fs. 127 A.A.). Con fecha 6 de febrero de 2019 el Escribano Rodrigo Álvarez de la Oficina de Tierras y Viviendas informó que: “ Respecto a la situación del padrón 413.636, se sugiere continuar adelante a los efectos de otorgar dicho padrón en carácter de Comodato Precario a su actual ocupante, Sra. María Chávez, para que una vez cumplidos 5 años de ocupación requeridos por el Dec. 31.667. se proceda a su regularización y posterior enajenación. Referente a la situación de la Sra. María Beatriz Pereira, su situación es más compleja.…, se corroboró que a la misma se estaba enajenando por error un padrón que no correspondía con el indicado en autos, … La vivienda de la Sra. Pereira está ubicada en el padrón 96.810, el que figura como asentamiento, lo que imposibilita su venta .” (fs. 130 A.A.). Se otorgó vista de los referidos informes a la actora (fs. 133 A.A.) sin que conste su evacuación. Finalmente, se dictó la resolución que se resiste en autos (fs. 150 a 154 A.A.). IV) Ingresando al análisis del asunto, no es un hecho controvertido que en la especie se padeció un error que, finalmente, dio cima al dictado del acto sometido a examen. Ahora bien, no es de recibo el argumento de la demandada relativo a la aplicación de la teoría del acto propio y de la responsabilidad de la accionante en la situación creada. Es de verse que la iniciativa para regularizar la situación del padrón 413.363 fue de la Administración Municipal (fs. 3 y ss. A.A.) y que ésta contaba con toda la documentación a su disposición a efectos de cerciorarse y corroborar la información registral y dominial del predio en controversia. Tampoco se puede soslayar que detentaba la facultad de solicitarle a la actora -antes del dictado de la Resolución Nº 5490/15 que dispuso enajenarle el padrón- que agregara documentación fehaciente a efectos de arrojar luz sobre su ubicación, como por ejemplo información de la Dirección General de Catastro, lo que no hizo. Además, se trataba de un predio propiedad de la propia Intendencia de Montevideo, que tenía los planos del padrón Nº 413.363 (fs. 4 A.A.) y los funcionarios necesarios y los profesionales idóneos para determinar si el terreno ocupado por la accionante era efectivamente el que se pretendía adjudicarle. Tal extremo quedó en evidencia, tras la solicitud de la actora movilizada el 28 de agosto de 2017 a efectos de enajenar el inmueble (fs. 74 y 75 A.A.) ya que, constituido en el inmueble de la calle Modesto Da Luz 3991, con fecha 9 de octubre del mismo año el funcionario de la Comuna Sr. Adrián Meghdessian constató: “… que la vivienda de la susodicha se encuentra fuera del Barrio Cirilo (Condominio Nº 4), para ser más exacto en el padrón 96.810 que figura como Asentamiento de acuerdo al Sistema de Información Geográfica. En el padrón que corresponde al expediente de cual trata éste informe había otra familia, extremo que pude constatar en persona con una señora residente en el mismo por la calle Modesto Da Luz. ” (fs. 83 A.A.). Por otra parte, el Gobierno Departamental no tomó recaudo de tipo alguno antes de enajenar el padrón de referencia, de conformidad con lo preceptuado el artículo 2 literal c) del Decreto N° 35.834, que reza: “Las enajenaciones sólo podrán hacerse a los respectivos interesados siempre y cuando justifiquen ante el Servicio de Tierras y Viviendas: a) la ocupación de los predios con una antigüedad no menor a 5 (cinco) años; b) no ser propietarios ni promitentes compradores de inmuebles así como beneficiarios de otras adjudicaciones por la Intendencia; c) en todos los casos, los extremos a justificar deben ser a satisfacción de la Intendencia de Montevideo ; y d) las enajenaciones se realizarán previa tasación del Servicio de Catastro y Avalúos, de acuerdo a los precios que establezca la normativa vigente, comunicando la enajenación a la Junta Departamental de Montevideo" (el subrayado nos pertenece). En definitiva, el error padecido durante el proceso de adjudicación no puede ser atribuido a la actora. V) Sin perjuicio de lo que se viene de exponer, la demandada no podía haber adjudicado el padrón a la Sra. Pereira porque no cumplía con los requisitos legalmente previstos en la normativa referenciada, y porque el bien inmueble que habitaba no se encontraba entre los expropiados por la Intendencia. Entiende el Tribunal que la obligación que asumió la Administración lo fue en el marco de determinada situación fáctica, esto es, que la Sra. Pereira cumplía con los referidos requisitos y que, una vez advertida del error padecido, correspondía que ajustara su accionar a derecho, por lo que revió sus pasos, procedió a reencauzar el proceso y dictó el acto enjuiciado. En esta línea de argumentación en Sentencia N°173/2013 el Tribunal, en consonancia con voces autorizadas de la doctrina, sostuvo que: “Tal como enseña el Maestro SAYAGUÉS LASO, el acto inválido puede ser revocado de oficio o a petición de parte en cualquier momento. La Administración no solo tiene la facultad de revocar los actos administrativos irregulares, sino que tiene el deber de hacerlo (Cfme. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1988, pág. 521). En el mismo sentido, se pronuncia PISANO al señalar que: “ La revocación efectuada por razones de legitimidad en manera alguna puede agraviar o lesionar derechos, porque el acto ilegítimo no puede generarlos, ni tampoco intereses legítimos protegidos por el Derecho ” (PISANO RODRÍGUEZ-CUBILÓ, Juan: “Sobre la revocación “ex oficio” por ilegitimidad de los actos administrativos. Jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” en Anuario de Derecho Administrativo, T. X, pág. 57)”. En consecuencia, corresponde desestimar el agravio fincado en la vulneración del derecho adquirido de la actora, en tanto ninguna defensa podía esgrimir desde que no existen derechos adquiridos contra la legalidad y la Administración no hizo otra cosa que ajustar su proceder a lo preceptuado por el ordenamiento jurídico. Finalmente, se coincide con el temperamento expuesto en el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, respecto a que el potencial daño causado a la actora escapa la esfera competencial de este Tribunal. En ese sentido, se afirmó el referido Dictamen que: “Si algún daño causó a la impetrante el obrar administrativo no será ante esta sede que pueda reclamar su reparación ya que, conforme preceptúa el art. 309 de la Constitución el TCA entenderá de las demandas de nulidad de actos administrativos contrarios a la regla de derecho o dictados con desviación de poder, lo que no se aprecia en el sublite ” (fs. 54 vta. Infolios). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda y. en su mérito, confirmase el acto encausado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)