Sentencia Sentencia N° 789/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de noviembre de 2022. No. 789 VISTOS : Para resolución, en los autos caratulados : “DISTRIBUIDORA INDUSTRIAL DE SURTIDORES AMERICANOS MONTEVIDEO S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 590/2021). RESULTANDO : I) Se presentó acción de nulidad contra el Decreto N o. 137/021 que reglamentó el art. 237 de la Ley No. 19.889, relativo al mercado del petróleo crudo y derivados. II) Al contestar la demanda, el Poder Ejecutivo cuestionó la procesabilidad del acto, señalando que no es susce ptible de producir efectos jurídicos subjetivos eventualmente lesivos de derechos o intereses legítimos de la accionante. Indicó que el acto no se encuentra dirigido a la actora sino a la URSEA, lo que deriva en una falta de interés directo, dado que el acto no le resulta inmediato, lo que conlleva la falta de legitimación activa. El decreto accionado no mandata, sino que exhorta a la URSEA a realizar determinadas acciones, en función de la polít ica de combustibles establecida en la Ley No. 19.889. El regulador es el único destinatario del acto, quien podrá recoger la exhortación o no, por lo que el Decreto no resulta ser la última expresión de voluntad del órgano Estado; no produce efectos jurídicos ni crea la situación jurídica lesiva, condiciones necesarias según lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución y por el art. 24 del Decreto Ley No. 15.524. III) La actora evacuó el traslado del excepcionamiento, esgrimiendo que la presente acci ón se circunscribe a las facultades conferidas en el literal d) del artícu lo 1 del Decreto, las que fueron reglamentadas en el art. 3, en los que el Poder Ejecutivo mandata a la URSEA aprobar una regulación que contemple la metodología que deberá aplicar p ara determinar técnicamente el precio máximo de venta de combustibles líquidos de las distribuidoras a las estaciones de servicios. Agregó que, a través del Decreto, el Poder Ejecutivo le confirió a la URSEA potestades para establecer una reglamentación que contemple la fijación del precio máximo que pueden cobrar las empresas distribuidoras a los operadores. Dicha potestad afecta a la actora (DISA) ya que, a través del acto, URSEA puede fijar de antemano la ganancia que esta puede tener como distribuidora de combustibles, demostrándose así su legitimación. Es decir que el Poder Ejecutivo, a través del acto impugnado, faculta a URSEA a inmiscuirse en una relación comercial entre particulares, quedando en evidencia el interés directo, personal y legítimo de DISA. Adujo que el impugnado es un acto definitivo que exterioriza la última voluntad del Estado, y por ello es procesable. El demandado confunde procesabilidad con lesividad, aspecto que de acuerdo a jurisprudencia que cita, corresponde examinar en la sentencia definitiva. IV) La Sra. Procuradora de Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo aconsejó amparar la excepción interpuesta y declarar que el acto en causa no es procesable (Dictamen No. 587/2022). V) Por auto No. 5118/2022 pasaron l os presentes para resolución. CONSIDERANDO : El Tribunal, coincidiendo con lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará la no procesabilidad ante esta jurisdicción del acto impugnado, en tanto no reúne las características reclamadas por los arts. 309 de la Constitución de la República y 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, por los fundamentos que se expondrán. De acuerdo a las enseñanzas de C ajarville, es posible distinguir los actos prep aratorios de los finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelv e sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. El Decreto 137/021, en su numeral IV indica que el Poder Ejecutivo “entiende oportuno y conveniente exhortar a la URSEA, a dictar los actos administrativos que correspondan y result en necesarios para el ejercicio de su competencia de regulación y control en materia d e importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos...”. El acto no es procesable en la medida que no es susceptible de producir efectos jurídicos subjetivos, eventualmente lesivos de derechos o intereses legítimos de la actora. Lo que se limita a hacer el Decreto es a exhortar, esto es conforme a la Real Academia Española sugerir, incitar, pedir a la URSEA a que realice determinadas acciones en función de la política de combustibles establecida en la Ley No. 19.889 pero incapaz de obligarla ni convertirse en mandatos. Se trata de una directiva, de una orientación que en definitiva son actos que no crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas sin obl igar al destinatario (Lorenzo, Susana. Nuevos Aspectos de las relaciones administrativas, FCU, 2011 página 199). El acto impugnado “se limita a una recomendación no vinculante, esto es, una manifestación de voluntad de la Administración por lo que se trata de un acto ajeno a la jurisdicción de la Corporación...”. Y ello es así, como expresa el Profesor Risso Ferrand porque son meros consejos por lo que: a) nadie tiene el derecho a exigir que se cumplan con estas recomendaciones; b) las entidades son libres de seguir la sugerencia, de apartarse de ella, por lo q ue el acto atacado no es hábil para lesionar la esfera jurídica de los actores y por tanto no satisface el requisito de la procesabilidad” (sentencia No. 761 de 15/11/16). No se trata de un acto definitivo en el sentido del art. 24 del Decreto Ley No. 15.524 sino meramente preparatorio y extraño a la jurisdicción anulatoria procesable ante este Colegiado. Distinto será el acto conforme la URSEA adopte una decisión. Por los fundamentos expuestos el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : Declarar que e l acto administrativo impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales , fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Corujo (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).