Sentencia Definitiva N° 760/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de noviembre de 2022. No. 760 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PIRIA HUGE, JUAN ANDRÉS con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 648/2019). RESULTANDO : I) A fs. 5 compareció Juan Andrés PIRIA HUGE, a demandar la nulidad de la Resolución dictada por el Ministerio del Interior, el 8 de enero de 2019, en virtud de la cual se impuso al Arquitecto Juan Andrés Piria, una sanción de seis meses de suspensión en la función, con privación de los medios sueldos (fojas 1382/1384 de los antecedentes administrativos y 2/4 de autos). Indicó que es titular del cargo de Oficial Ayudante (PT) Arquitecto en el Ministerio del Interior y oportunamente prestó disconformidad con algunas acciones que se habían impuesto por el Ministerio en el área de arquitectura, que determinaron que se le obligara a conformar un conjunto de facturas de una obra, en el cual no participó ni asistió ni presenció su ejecución. Precisó que esto determinó un sesgo autoritario de quien fuera titular de la Dirección General de Secretaría en ese momento, Dr. Charles Carrera, con actitudes persecutorias que terminaron en el sumario del que fue objeto el accionante. Relató que los hechos por los cuales se le intentó responsabilizar desde el principio, refieren a supuestas faltas en su condición de arquitecto supervisor de una obra contratada, por compra directa, por excepción, a la empresa constructora privada Conami Ltda., en el predio de la guardia de coraceros. Destacó que resulta llamativo que no se hizo valer la responsabilidad de la constructora y sólo se iniciaron diligencias preparatorias. Precisó que no era el técnico que realizara la obra, ni su Director, sino que ejerció un control por cuenta de la Administración, realizando visitas periódicas y certificación económica de los avances. Oportunamente y dado que las obras no exhibían vicios aparentes, no expresó objeciones a su recepción, más allá de haber realizado observaciones en el proceso de construcción, que sí fueran atendidas por la empresa. Narró que tiempo después de recibirse la obra, surgieron problemas de filtración de humedades en las duchas, que derivaban en mayor o menor medida del mal uso (vertidos de desechos que obstruían los desagües, etc.) demostrativo de responsabilidad por parte de la empresa constructora. Destacó que los sumariantes propusieron se le aplicara una sanción relativamente inferior a la finalmente dispuesta, que consistía en veinte días de suspensión. Reiteró que las obras fueron recibidas sin patologías aparentes y las mismas aparecieron con el transcurso del tiempo y correspondía a la empresa constructora y a sus técnicos la solución de los desperfectos emergentes, dentro del término de la responsabilidad del constructor. Señaló que el papel de supervisión que le tocó desempeñar fue cabalmente cumplido y el hecho de que aparecieran desperfectos con el decurso del tiempo, provocados por eventuales fallas de la obra que no pudieron ser detectadas, por mal uso de las instalaciones o ambas, no puede generar una suerte de responsabilidad objetiva sobre el técnico supervisor. Indicó que de conformidad con la memoria descriptiva, las soluciones por los eventuales desperfectos debían ser planteadas por la empresa y no por el supervisor. Sostuvo que el sumario se extendió por seis años y en 2016, al evacuar la vista donde se le imputaba la falta de habilitaciones por parte de los organismos competentes, reiteró que los problemas emergentes eran producto del mal uso y defectos en el proyecto ejecutivo que no le eran atribuibles, probándose que en el momento de la recepción de los edificios se hizo correr agua y ésta corría naturalmente. Afirmó que la Administración pretendió endilgarle diferentes irregularidades que comprometían su responsabilidad a efectos de lograr su destitución, medida que no fue acompañada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por ello, la Administración optó por suspenderlo por el término de seis meses, pese a tener excelentes antecedentes funcionales, que se repitieron cuando fue trasladado al Instituto Nacional de Rehabilitación y a la Dirección Nacional de Identificación Civil. Concluyó que se vulneró la regla de Derecho y se actuó con desviación de poder, ya que el designio fue apartarlo de los cuadros ministeriales o por lo menos, perjudicar su carrera funcional, impidiéndole ascender por tener sumario vigente. El asesor informante, cuando no pudo responsabilizarlo de los desperfectos de la obra, intentó imputarle no haber solicitado la habilitación de la Dirección Nacional de Bomberos, para luego intentar imputarle el desconocimiento de un boletín de 2013, que no había elaborado a la fecha de los hechos. En suma, el acto que se impugna es una clarísima expresión de acto ilícito, porque se le imputa una falta inexistente, como sostuvo la mitad de los integrantes de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con una sanción que supera todo criterio de razonabilidad y como culminación de un procedimiento disciplinario, que se extendió durante casi seis años. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 31 la Dra. Mariana GARCÍA, en nombre y representación del Ministerio del Interior, a contestar la demanda. Expuso que el acto resistido fue dictado una vez concluida la instrucción sumarial, por inconductas del reclamante. Así, al haber tomado conocimiento el Dr. Carrera, de irregularidades en el desarrollo de las obras de ampliación y acondicionamiento en el predio de Guardia de Coraceros donde el actor era el supervisor de obra, se iniciaron las investigaciones de estilo, disponiéndose por resolución de 12 de abril de 2013, la instrucción de sumario administrativo al Arquitecto Piria, a efectos de determinar su responsabilidad en la supervisión de la obra mencionada, dados los desperfectos suscitados con posterioridad a la entrega de la obra. Indicó que en el curso del sumario se recabó la declaración del accionante quien admitió ser uno de los supervisores de la obra, que el proyecto de compra había sido hecho por él y corregido por su supervisor, la Gerente de Arquitectura. Afirmó que el Director de obra es dependiente de la empresa, encargado de proponer soluciones para resolver los aspectos constructivos de la obra y ejecutarlos, en tanto que el supervisor de obra, debe controlar que la empresa ejecute la obra que se comprometió a realizar. Relató que en julio de 2012, luego de puestas en servicio las instalaciones, se advirtieron varios tipos de patologías. Manifestó que en las conclusiones del sumario, el instructor sostuvo que quedó plenamente probado que el actor, en tanto supervisor de obras, habría tenido una conducta negligente en su tarea, porque la empresa contratada entregó las obras con patologías. Tipificó su conducta comprendida en el artículo 27, literal 4, del Reglamento General de Disciplina, confiriéndose vista, la cual fue evacuada, pasándose los autos a la Asesoría Letrada, quien solicitó informe técnico al Servicio de Material y Armamento sobre las condiciones de seguridad y habilitación del polvorín e informe de la Dirección Nacional de Bomberos, sobre la habilitación requerida para el polvorín en cuestión. El Servicio de Material y Armamento señaló que el polvorín no cumplía con las normas de seguridad ni las especificaciones de construcción previstas en el Boletín Técnico Nº 3 y la Dirección Nacional de Bomberos indicó que el polvorín se clasifica dentro del Grupo H – 3, locales con alta carga de fuego, de acuerdo con el Decreto Nº 206/2013. Expresó que el asesor sugiere en el Dictamen Nº 1802/2015, la desvinculación del actor por ineptitud para el ejercicio del cargo. Por informe Nº 123/2017, la Oficina Nacional del Servicio Civil sugiere la desvinculación del actor, aunque no hay pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil, ya que hubo empate entre sus miembros, no pudiendo arribar a una solución. El Arquitecto Piria contravino las disposiciones del estado policial, intentando burlar al sistema y a sus superiores, manteniendo una actitud negligente al realizar la supervisión de las obras que se le encargó, así como recibirla con vicios, que acarrearon perjuicios económicos para la Administración y atraso en la utilización de los predios. Refutó el argumento del actor sobre la demora del procedimiento administrativo y sostuvo que el mismo no es válido para anular el acto, porque no existe un plazo reglamentario vigente que permita hablar de caducidad y en la especie, la demora de la Administración es justificada por la complejidad del asunto y la prueba diligenciada, para dar mayores garantías de llegar a la verdad material, todo lo cual beneficiaría al promotor. Concluyó que la falta administrativa fue calificada como muy grave y su quantum pertenece al ámbito de natural discrecionalidad de la Administración, salvo hipótesis de abuso, exceso o desviación de poder, que no se advierten en el caso. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 42) se produjo la que luce certificada a fs. 159. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 162-167 y 169175). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la anulación del acto impugnado, por Dictamen No. 136/2022. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución dictada por el Ministerio del Interior, el 8 de enero de 2019, en virtud de la cual se impuso al Arquitecto Juan Andrés Piria, una sanción de seis meses de suspensión en la función, con privación de los medios sueldos (fojas 1382/1384 de los antecedentes administrativos y 2/4 de autos). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República; arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y declarará la nulidad del acto impugnado por razones ajenas al mérito. Asiste razón al actor cuando denuncia que el procedimiento llevado a cabo tuvo una excesiva duración. Así, emerge de autos que el sumario administrativo fue dispuesto por Resolución de fecha 12 de abril de 2013 (AA fs. 997 y vto.). Con fecha 24 de mayo de 2013, se recabó la declaración del actor (AA fs. 1019 a 1024). El 11 de junio de 2013, el Sumariante solicitó prórroga por 60 días (AA fs. 1083) la cual fue autorizada con fecha 17 de julio de 2013 (AA fs. 1087) período durante el cual se remitieron oficios a la Dirección Nacional de Bomberos (AA fs. 1079) y a la Facultad de Ingeniería de la UDELAR (AA fs. 1081). A fs. 1090, luce una constancia de fecha 22 de agosto de 2013 emitida por el Agte. 1º (PA) Jacqueline Caetano, quien refiere a una comunicación con la Sección de Secretaría de Despacho de la Facultad de Ingeniería referente a la tramitación del Oficio 1693/13. El mismo día, luce constancia relativa al Oficio 1692/2013 a la Dirección Nacional de Bomberos (AA fs. 1091). El 24 de setiembre de 2013 el Instructor sumariante solicita nueva prórroga de 60 días (AA fs. 1092) la cual fue autorizada con fecha 30 de setiembre de 2013 (AA fs. 1094). Con fecha 25 de setiembre de 2013 se eleva Oficio al Ministerio del Interior con el fin de que informe: “requisitos y procedimientos técnicos de construcción y mantenimiento que se deben seguir para construir y mantener una edificación destinada a “Polvorín”, con el objetivo de complementar la instrucción sumarial que se viene realizando, información que podría ser proporcionada por el Ministerio de Defensa Nacional” (AA fs. 1095). El 27 de noviembre de 2013 el Instructor sumariante solicita nueva prórroga de 60 días (AA fs. 1099) la cual fue concedida con fecha 29 de noviembre de 2013. Se reitera la solicitud de prórroga el 27 de enero de 2014 (AA fs. 1103) la cual es autorizada con fecha 5 de febrero de 2014 (AA fs. 1105). El 7 de febrero de 2014, se solicita a la Intendencia de Montevideo normativa vigente referente a Proyectos de Edificios Destinados a Industria de Explosivos y específicamente a la Construcción de Polvorines (AA fs. 1107). Con fecha 14 de febrero de 2014, se procede a la agregación de la respuesta al Oficio 1692 de la División Nacional de Bomberos. Se notifica al actor, el 21 de febrero de 2014, el cambio de designación de instructor sumariante (AA fs. 1116). Con fecha 21 de febrero de 2014 se recaba nuevamente la declaración del actor. Se cita a los testigos propuestos para el día 12 de marzo de 2014 (AA fs. 1121 y 1152 a 1167). Con fecha 9 de abril de 2014 el instructor sumariante reitera la solicitud de prórroga por 60 días (AA fs. 1168) la cual es autorizada el 15 de abril de 2014 (AA fs. 1171). Con fecha 15 de mayo de 2014, la Directora de Asuntos Internos requirió a la Gerencia del Área de Infraestructura, información en relación con el estado actual de las obras realizadas en el predio de Coraceros (AA fs. 1174). El 28 de julio de 2014, los instructores sumariantes elaboran el informe circunstanciado y concluyen que debe aplicarse al actor una sanción disciplinaria consistente en 20 días de multa pecuniaria (AA fs. 1182 a 1186 vta.). Consideraron que la conducta del actor constituyó falta administrativa tipificada en el art. 27 literal 4 del Reglamento General de Disciplina (la negligencia en todas sus formas y la mala voluntad manifiesta, omitiendo hechos, procedimientos y novedades ocurridas en el servicio; pretender engañar al superior desvirtuando o alterando los hechos para eludir su responsabilidad) así como en el art. 27 literal 12 de dicho Reglamento (falta de control y supervisión en los servicios a su cargo). Se confirió vista al actor (AA fs. 1190) que fue evacuada en escrito agregado de fs. 1194 a 1200 vta. Con fecha 17 de noviembre de 2014, la Dirección de Asuntos Internos mantuvo en todos sus términos lo dictaminado con anterioridad (AA fs. 1204). Con fecha 18 de noviembre de 2014, la Dirección Asuntos Internos consideró que resultaba improcedente que los instructores se expidieran en esta instancia sobre los descargos realizados y que el expediente debió pasar en vista a la Asesoría Letrada para su informe (AA fs. 1206) El expediente fue remitido a la Asesoría Jurídico Notarial el 16 de diciembre de 2014, el 26 de enero de 2015 se dispone pase al Dr. Galán para dictaminar (AA fs. 1211) quien informa con fecha 9 de marzo de 2015 y solicitó una ampliación del procedimiento investigativo. Requirió la agregación de la siguiente documentación: 1)Solicitud de Informe técnico al Servicio de Material y Armamento del Ejército sobre las condiciones de seguridad y habilitación del polvorín; 2) Solicitud de informe técnico de la Dirección Nacional de Bomberos sobre la habilitación requerida para el polvorín en cuestión (AA fs. 1212 a 1215). Con fecha 25 de noviembre de 2015, en virtud de la prueba solicitada, se emitió nuevo informe por parte de la Gerencia del Área Jurídico, Organismo que recomendó la desvinculación del actor por ineptitud para el ejercicio del cargo (AA fs. 1240 a 1243). Se confirió vista al actor (AA fs. 1253) la cual fue evacuada en escrito agregado a fs. 1255 a 1263 vta. El 3 de mayo de 2016 la Gerencia del Área Jurídico Notarial sugirió remitir las actuaciones al Departamento Contencioso a efectos de agregar una copia autenticada de una pericia judicial que estableció como concausa el mal uso dado a las instalaciones (AA fs. 1262 a 1263). El 7 de junio de 2016, la Gerencia del Área Jurídico Notarial, concluyó en relación con la desvinculación del actor por ineptitud para el ejercicio del cargo al incurrir en la conducta prescripta por el Art. 82, 83 lit. f) de la Ley Orgánica Policial (Decreto 75/972 de 1 de febrero de 1972) y en el lit. b art. 26 del Decreto 644/971 de 5 de octubre de 1971, confiriéndose nueva vista al actor en virtud del informe pericial agregado (AA fs. 1275 a 1281). El actor evacuó la vista conferida (AA fs. 1296 a 1292 vta.). La Gerencia del Área Jurídica Notarial el 28 de julio de 2016 concluyó en relación con la desvinculación del actor y solicitó se recabara la opinión de la Oficina Nacional del Servicio Civil (AA fs. 1305 a 1309). Se confirió vista al actor (AA fs. 1318) que fue evacuada en escrito que obra agregado a fs. 1320 a 1322. Por Dictamen de fecha 17 de octubre de 2016, la Gerencia del Área Jurídico Notarial reiteró los fundamentos expresados en el Dictamen anterior (AA fs. 1325 a 1329). Remitidos los autos a la Oficina Nacional de Servicio Civil, su Asesoría Letrada, por informe de fecha 23 de marzo de 2017, aconsejó la desvinculación del actor por la causal de Ineptitud en el ejercicio del cargo (AA fs. 1339 a 1341). Por su parte, la Comisión Nacional de Servicio Civil, resolvió por unanimidad, solicitar informes técnicos y/o eventuales reclamos civiles contra la empresa constructora (AA fs. 1343). Con fecha 5 de mayo de 2017, la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil, sugirió la desvinculación del actor (AA fs. 1344 a 1345). La Comisión Nacional del Servicio Civil, por resolución de fecha 24 de mayo de 2017, no emitió pronunciamiento respecto del actor, desde que no hubo consenso entre sus miembros (AA fs. 1346 a 1347 vta.). El 20 de octubre de 2017, la Directora del Departamento de Asesoría Jurídico, remitió al Sr. Ministro los presentes obrados con carácter de urgente diligenciamiento (AA fs. 1362). El 6 de febrero de 2018, se dispuso el pase de las actuaciones a la Oficina Nacional del Servicio Civil para que se expidiera respecto de la cesantía del actor sugerida (AA fs. 1364). La Comisión Nacional el Servicio Civil, el 11 de abril de 2018, se pronunció por no reconsiderar las presentes actuaciones y ratificar su resolución de fecha 24 de mayo de 2017 (AA fs. 1362 y vta.) Con fecha 22 de mayo de 2018 la Gerencia del Área Jurídico Notarial se expidió en el sentido que correspondía remitir las actuaciones al Jerarca a efectos de que emitiera el acto que estime pertinente (AA fs. 1373). Con fecha 11 de junio de 2018, se solicitó como medida para mejor proveer, pase a la Fiscalía de Gobierno de 1er Turno (AA fs. 1378). La Fiscalía de Gobierno, con fecha 3 de julio de 2018, se pronunció y consideró que la autoridad administrativa puede resolver el sumario administrativo de acuerdo con los elementos obrantes en estas actuaciones (AA fs. 1380 a 1381). El día 8 de enero de 2019, el Ministerio del Interior dicta el acto impugnado (AA fs. 1383 a 1384 vta.). IV) Entiende la Corporación que, a diferencia de la regla que consagraba el artículo 223 del Decreto Nº 500/1991, que de alguna manera restableció el art. artículo 78 de la Ley Nº 19.121, el principio de duración razonable de los procedimientos, como tal, requiere de un examen del caso concreto, que no resulta susceptible de la aplicación de un plazo fijo, predeterminado ni general. El Tribunal ha expuesto reiteradamente que: “es innegable que los principios de eficiencia, buena administración y duración razonable del procedimiento han sido reconocidos en forma expresa en el Decreto Nº 500/991 (arts. 2º y 5º), y que incluso los mismos tienen raíz constitucional, sea por estar consagrados a texto expreso en la Carta, sea por ingresar por la vía de los arts. 72 y 332 de la misma” (sentencia Nº 831/2012, citada en sentencias 632/2017, 319/2018, 494/2019 y 137/2020, entre otras). Se ha señalado, coincidiendo con la opinión de Durán Martínez, que la proyección del principio del procedimiento de duración razonable, derivado del de debido proceso y de buena administración, genera “que la Administración no puede ejercer sine die su potestad sancionatoria, en una situación concreta, una vez iniciado los procedimientos, y genera el derecho del imputado a que el procedimiento administrativo se termine en un plazo razonable” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Procedimiento administrativo disciplinario”, pág. 98; véanse también sentencias Nos. 307/2019 y 63/2020). Pero siempre ha entendido que, a falta de solución expresa, la duración razonable del proceso debe ser objeto de un análisis en base la ponderación de las circunstancias del caso concreto (sentencias Nos. 831/2012, 632/2017, 133/2018, 319/2018, 307/2019, 494/2019, 63/2020 y 137/2020). Así, se ha señalado que para determinar si se ha vulnerado el principio de duración razonable de los procedimientos, debe apuntarse a un examen de variables tales como: a) la complejidad del asunto; b) la actitud que los interesados y la Administración hayan tenido ante el procedimiento; y c) lo que ponen en juego los primeros. Ahora bien, conforme se releva en la secuencia reseñada en el Nal. III) y sin perjuicio de informes ampliatorios solicitados por la Administración, a efectos del esclarecimiento de la situación a estudio; en varias oportunidades el expediente no registró actividad alguna (del 24 de mayo al 20 de octubre del 2017; del 3 de julio de 2018 al 8 de enero de 2019). También se advierten anomalías en el curso de su tramitación (luego de la vista del informe circunstanciado volvió el expediente a los Instructores Sumariantes y no a la Asesoría; se remitieron las actuaciones a la Oficina Nacional del Servicio Civil en dos oportunidades, etc.). No se aprecia que la dificultad del caso, ni la participación del funcionario sometido al procedimiento implicaron retraso alguno; antes bien, la detención del expediente es atribuible exclusivamente a la Administración. En cuanto a la complejidad del asunto, se trataba de un tema de cierta complejidad puesto que requería de informes técnicos respecto de la obra, pero éstos no justifican el extenso plazo transcurrido para que cada asesoría se pronunciara. La actividad de la Administración por lo tanto, resultó contraria a los principios de eficiencia y buena administración, dilatando la duración de un procedimiento sin una justificación lógica. En suma, a la luz del principio de duración razonable de los procedimientos, no se justifica la prolongación del sumario administrativo incoado al actor por casi seis años, todo lo cual afectó sus derechos fundamentales. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse antecedentes y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).