Sentencia Definitiva N° 736/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de octubre de 2022. No. 736 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DÍAZ INVERSO, RODRIGO con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. A cción de nulidad ”. (Ficha No. 761/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Rodrigo DÍAZ INVERSO, dedujo pretensión anulatoria contra la resolución s/n dictada el 13 de marzo de 2020 por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Industria, Energía y Minería, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se dispuso el traslado del actor desde la Dirección Nacional de Energía a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría. (Fs. 2 de infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que ser funcionario de la Dirección Nacional de Energía del Ministerio de Industria, Energía y Minería desde febrero del 2012, habiendo ingresado por concurso público de oposición y méritos. Afirmó que la resolución atacada dispuso, en marzo de 2020, su traslado a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría. Manifestó que el acto impugnado constituye una afectación a su carrera funcional, vulnerando s u derecho al cargo, su especialización funcional, y sus legítimas expectativas de ascenso. Subrayó que la Administración le brindó una formación integral en materia energética, cumpliendo con el artículo 4, numeral 7 de la Ley 19.121, y que se capacitó e n el área dedicando a ello incluso tiempo personal. En función de la capacitación recibida y en virtud de que su cargo pertenecía a la Dirección Nacional de Energía (DNE), generó la legítima expectativa de poder desarrollar su carrera funcional dentro de l a DNE. La formación en la que tanto la Administración como el actor invirtieron fue desatendida al momento de dictar la Resolución de traslado, provocando una lesión a la carrera funcional del promotor y violando su derecho al cargo. Por otra parte, sost uvo que no es razonable ni acorde a pautas de buena administración trasladar a un funcionario especializado a un área en la que no podrá hacer uso de los conocimientos en los que se ha entrenado. Alegó que la Administración debió haber explicitado las ra zones que llevaron a trasladar a un profesional desde una unidad ejecutora con especialización en una temática compleja e interdisciplinaria a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría, en donde por definición deberá analizar expedientes d e toda la cartera. A dichos efectos, no basta utilizar fundamentaciones genéricas ni expresiones vacías: debe explicarse cuáles son las necesidades y, en consecuencia, por qué el profesional elegido para ser trasladado cumple con los requisitos para cubrirlas. Agregó que se vulneró su derecho al cargo, que comprende el derecho a permanecer en él y a desempeñarlo. La solución de principio es, por lo tanto, que el promotor debe permanecer en la DNE. Las decisiones que se aparten de tal principio deben ser fundadas. El artículo 57 de la Ley No. 19.121 reconoce la potestad de realizar traslados de funcionarios dentro del Inciso, pero prescribe el traslado de los funcionarios y sus cargos, lo cual la Resolución atacada no hace: traslada al funcionario, pero n o al cargo. Además, la Administración debió haber seguido el procedimiento prescripto en el Decreto No. 218/016 para realizar el traslado, supuesto que no acaeció. Recalcó que la motivación de la Resolución no cumple con los requisitos mínimos exigidos p or el art. 123 del Decreto N o. 500/991, habiendo utilizado fórmulas generales que no contienen una relación directa y concreta del caso específico. Tampoco surge motivación suficiente de los antecedentes de la Resolución. La motivación póstuma ensayada por el Ministerio demandado carece de la idoneidad necesaria para darle validez a un acto ilegítimo. Citó jurisprudencia en su apoyo y solicitó, en definitiva, la anulación del acto administrativo resistido. III) Conferido traslado, la Administración d emandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Sostuvo, en síntesis, que el traslado del funcionario es lícito y su capacitación no lo hace inamovible. Arguyó que, si durante cuatro años permanec ió por propia voluntad realizando tareas que nada tienen que ver con la materia energética en el MSP, fue él mismo quien desatendió la capacitación invertida por ambas partes. A su vez, ahora se encuentra en comisión en el Parlamento, también por su propia voluntad. Adujo que no es cierto, como afirma el actor, que se lo hubiese destinado a un área donde sus conocimientos no podrán ser plenamente utilizados. Entre las funciones que tiene asignada la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría también están las vinculadas a la materia energética, desde que su opinión es útil y no solo contribuye a dicha dirección, sino a las demás jerarquías del Ministerio. Además, la Asesoría Jurídica es la que representa a la Secretaría de Estado toda vez que es demandada en juicio o lo haga contra terceros, lo cual requiere de profusos conocimientos. Por tanto, la decisión de incrementar la dotación del personal profesional de dicha área constituyó un acto de buena administración, pero además significó una val oración de su expertise o un mérito en su legajo laboral. Argumentó que las sentencias que el actor invocó en su demanda guardan diferencias con la situación de autos. Abundó en que la Resolución que dispuso el traslado es absolutamente lícita y ajusta da a las circunstancias que la motivaron. La motivación que luce en la parte expositiva (“la pertinencia de reforzar la Asesoría Jurídica” y “el Dr. Rodrigo Díaz reúne las condiciones necesarias para integrar la misma”), sumadas a las “razones de servicio” invocadas en la parte dispositiva, resultan suficientes para justificar el acto atacado. Subrayó que las aspiraciones del accionante de trabajar en el sector energético no pueden prevalecer a las razones de servicio. Por último, manifestó que en nada se vulneró su derecho al cargo. El hecho de capacitarse o especializarse en determinada materia no le confiere al funcionario un derecho adquirido a desempeñarse en la misma excluyentemente. En nada se afectaron sus derechos funcionales: los motivos del tr aslado fueron correctamente expresados y el funcionario mantiene su cargo. Citó doctrina y jurisprudencia en su apoyó y bregó, en suma, por la confirmación del acto hostilizado. IV) Por Resolución No. 1511/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 d ías, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 71, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 64 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 74 - 79 y fs. 82 - 87 vto. respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 125/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 90-91 vta.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 93). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 16 de marzo de 2020 (fs. 3 de los A.A.) quien lo resistió el 23 de marzo de 2020 mediante la interposición de los recursos de r evocación y jerárquico, en subsidio (fs. 4 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 16 de octubre de 2020 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 10 de diciembre de 2020 (nota de cargo fs. 25 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la resolución s/n dictada el 13 de marzo de 2020 por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Industria , Energía y Minería, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se dispuso el traslado del actor desde la Dirección Nacional de Energía a la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría (fs. 2 de infolios). III) Tras el análisis de l os hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) El principal agravio formulado por el accionante refiere a que, a su entender, el acto impugnado constituye una afectación a su carrera funcional, en tanto, ha vulnerado su derecho al carg o, su especialización funcional, y sus legítimas expectativas de ascenso. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Como lo ha señalado la Corporación desde hace larga data, el traslado de funcionarios es una potestad de las Administraciones Pú blicas típicamente discrecional, que encuentra sus límites en la arbitrariedad o en la irrazonabilidad. En el caso sometido a decisión de la Sala, no se vislumbra ninguna de ambas circunstancias. En efecto, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal, respecto a los traslados de funcionarios, ha de consignarse que, si la Administración tiene atribuciones para nombrar, promover y destituir a sus empleados, las cuales son las potestades "extremas", con mayor razón tiene facultades para ejercer potestades "intermedias" a las indicadas, como ascender, trasladar o suspender al personal a su cargo, desde luego, en tanto y en cuanto ello no se halle viciado de falta de juridicidad, arbitrariedad, irrazonabilidad, agravio a una situación esencial, etc. (Cfme. MAR IENHOFF. "Tratado de Derecho Administrativo", T. III, B, Pág. 55; Sents. 154/1992, 751/1993, 212/000, 421/2007, 432/2011, entre otras) (Cfme. Sentencia No. 191/2012) En similar sentido se pronuncia CORREA FREITAS en cuanto la facultad de trasladar a los f uncionarios es de ejercicio discrecional, que debe disponerse dentro de la Unidad Ejecutora o repartición estatal respectiva y por razones de mejor servicio. Si el traslado tiene estas características es, en principio, lícito, excepto que se pruebe que obe dece a un fin avieso como ser la persecución del funcionario por algún motivo espurio (Cf. CORREA FREITAS, Ruben y VÁZQUEZ, Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”, FCU, Montevideo, 1998, págs. 196 y 197). En el casus, no se vislumbra la exis tencia de lesión a la carrera administrativa del pretensor. La Administración ha dispuesto -en su ámbito de discrecionalidad - un traslado de una repartición a otra, sin afectar la jerarquía funcional ni la remuneración del actor. La Sala entiende, siguie ndo la jurisprudencia del Tribunal, que el actor tiene tan solo un interés legítimo a desempeñar funciones en la dependencia que entiende más conveniente a su carrera administrativa. Frente a ello, se encuentra la potestad administrativa, que es a quien de forma exclusiva y excluyente le corresponde determinar, siempre -claro está- con arreglo a la normativa, dónde cumple sus tareas el funcionario. Por otra parte, cabe destacar que el artículo 57 de la Ley No. 19.121 -mencionado por la parte actora - prevé una facultad de la Administración Central, y no un deber; así, reza la mentada norma: “Artículo 57 (Traslados en el Inciso). - El jerarca del Inciso podrá disponer el traslado de funcionarios y sus respectivos cargos de una a otra unidad ejecutora para desarrollar iguales o diferentes tareas, en atención a sus necesidades de gestión y a la planificación de los recursos humanos. Las tareas asignadas deberán respetar el nivel del cargo y las labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesional es de su especialidad.” ( El destacado no se encuentra en el texto original). De manera que, no es preceptivo trasladar al funcionario y su respectivo cargo: la Administración puede hacerlo, pero también puede trasladar únicamente al funcionario, que cons erva su cargo, como en el caso. V) Otro de los agravios esgrimidos por el actor, refiere a que el acto que resiste se encuentra viciado en sus motivos, por ser estos desconocidos o insuficientes. A juicio del Tribunal, tampoco le asiste razón al prom otor en este aspecto de su planteo. En efecto, en lo que a la motivación concierne, se comparte lo sostenido por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que ésta, si bien es concisa, da cuenta de la razón por la que se r esuelve el traslado del funcionario: la necesidad de “reforzar” la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Secretaría del MIEM, con un profesional capacitado para ello. De la prueba agregada (fs. 1 Carpeta Rosada en 78 fs.), surge que cuatro funcionar ios que se desempeñaban en dicha Asesoría cesaron en sus funciones por acogerse a los beneficios jubilatorios, así como la circunstancia de que varios funcionarios se encontraban cumpliendo funciones en comisión en otros organismos, o habían renunciado (fs. 1 vto.). VI) A su vez, se estima le asiste razón a la Administración cuando afirma que la especialización del funcionario no entraña un derecho adquirido a no ser trasladado; máxime cuando, como se acredita a fs. 2 vto. de la carpeta de documentació n en 38 fs., el actor estuvo en comisión en el Ministerio de Salud Pública desde setiembre de 2016 hasta marzo de 2020, cumpliendo funciones que ninguna relación guardan con su especialización. En definitiva, del análisis pormenorizado de los documentos adjuntos, se desprende que el promotor reunía las condiciones necesarias para desempeñarse en la Asesoría Jurídica, así como el hecho de que esta unidad necesitaba refuerzos; por otra parte, es posible inferir que la decisión que se impugna no le causó per juicio alguno en su remuneración ni se le encomendaron tareas que no pudiese cumplir. En consecuencia, la pregunta referida a por qué el accionante y no otro funcionario es tan pertinente como la de por qué otro funcionario y no el accionante. Se coincid e con los argumentos esgrimidos en la sentencia citada tanto por la demandada como por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, Sentencia No. 422/2015, que mutatis mutandi, son íntegramente aplicables a la causa: “(…) En la especie, aunque escueta, la motivación esgrimida se advierte suficiente a los fines explicitados. En efecto, las designaciones dispuestas por la SCJ mediante la resolución impugnada se adoptaron visto “la necesidad de disponer traslados y proveer vacantes de Magistrados” y en atención a “razones de servicio”, todo lo cual surge del cuerpo del acto administrativo en estudio, sin que sea necesario ir a buscar la fundamentación a los antecedentes. (…) Por otra parte, la actora no tenía derecho a permanecer en el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 7º Turno, ni su especialización y preferencia por la materia penal le conferían estabilidad en dichas funciones. El destino encomendado no es considerado un descenso de categoría, por lo que no se perjudicó su carrera administrativa. En la multicitada Sentencia N o. 737/2006, se indicaba que “(…) el Tribunal considera de rechazo las razones invocadas por el actor como fundamento de su petición de ser trasladado a un juzgado de localización y características determinadas según su interés personal. Sus -por cierto, que legítimas - aspiraciones en el desarrollo de su carrera como magistrado, no pueden prevalecer por sobre las razones que deben impulsar a la Corte en su tarea de organización del servicio de Justi cia. Si bien es dable que el juez manifieste sus pretensiones, en definitiva, éstas quedarán sometidas por el principio de jerarquía, a las directivas y resoluciones que adopte la demandada en el cumplimiento de sus cometidos”. En definitiva, situaciones como la de marras deben analizarse a la luz del principio rector estatuido en el art. 59 de la Constitución de la República, que indica que el funcionario existe para la función, y no al revés. En ese marco, no se advierte en el acto impugnado ilegitimida d alguna. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).