Sentencia Definitiva N° 731/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de octubre de 2022. No. 731 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BONILLA LÓPEZ, RUBEN ANÍBAL con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 719/2020). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución de 3 de abril de 2020, mediante la cual el Ministro de Transporte y Obras Públicas resolvió: “1º.- Dispónese el cese de la Encargatura de la Jefatura de la Regional Chuy de la Dirección Nacional de Transporte del funcionario de la misma, Sr. Ruben Aníbal Bonilla López (…) 2º.- Déjase sin efecto la compensación especial mensual por trabajos extraordinarios que percibe el funcionario precitado, por desempeñar la Encargatura mencionada, estableciéndose que se dictará resolución consignando el monto retributivo que deberá darse de baja conforme a las nuevas tareas que el referido funcionario desempeñará ” (fs. 2 a 3, infolios y fs. 3 a 3 vto., en carpeta verde de 58 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, el accionante se agravió contra la Resolución impugnada porque: i) fue dictada sin haberle conferido vista previa ; ii) carece de motivación debida , ya que su único fundamento es que “ resulta necesario suplir dicha Encargatura”; iii) la falta de motivación deja traslucir los motivos espurios que constituyen las verdaderas razones del cese, que son de tipo político y por ende entrañan desviación de poder . Es también demostrativo de dichas razones, el hecho de que el actor fue el único Encargado que fue removido de su cargo hasta el momento. En definitiva, demandó la nulidad del acto enjuiciado (fs. 6 a 8). II) Conferido el correspondiente traslado la Administración lo contestó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, señaló que no se afectó derecho alguno del Sr. Bonilla mediante la Resolución atacada. La Encargatura que se le había dado no otorgaba derechos. El acto no menoscabó su situación funcional, no lo sancionó, ni se lesionó su carrera administrativa; solo deja de tener tareas de mayor jerarquía que las de su cargo, que se le habían encomendado provisoriamente. Por esas tareas, recibía una compensación que cesaba una vez que dejara de cumplirlas, como lo establece la Resolución que le confirió la Encargatura. Por lo antedicho, no era necesario otorgarle vista previa de las actuaciones al funcionario. El acto está motivado en la necesidad de redistribuir a los funcionarios de la Administración. Es un poder discrecional de esta última reestructurar y organizar sus servicios en la forma que estime más conveniente, sin vulnerar los derechos de sus funcionarios. No existió desviación de poder alguna, sino una medida de buena administración. El motivo político que argumenta el Sr. Bonilla no surge respaldado por prueba alguna. En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado (fs. 15 a 21). III) Por decreto No. 789/2021 (fs. 23) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 33. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 36-39 y fs. 42- 49, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 72/2022 y aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 59 a 59 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 61). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 3 de abril de 2020 (fs. 2 a 3, infolios y fs. 3 a 3 vto., A.A.) y se notificó al actor el 14 de abril de 2020 (fs. 53, A.A.). El 21 de abril de 2020, interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 1 vto. a 2 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 7 de noviembre de 2020. La demanda se interpuso el 27 de noviembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 9). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por Resolución de 20 de junio de 2006, el accionante pasó a prestar servicios en la Dirección Nacional de Transporte, con destino a la Regional Chuy, en calidad de Encargado, en atención a “la necesidad de redistribuir a los funcionarios de esta Secretaría de Estado conforme a los requerimientos del servicio” (fs. 19 vto., A.A.). Con posterioridad, el 11 de junio de 2019, fue redistribuido de la Unidad Ejecutora 003, Dirección Nacional de Vialidad, a la Unidad Ejecutora 007, Dirección Nacional de Transporte, asignándole una compensación mensual que se incrementó hasta que este dejara de cumplir las funciones de Jefe Regional oportunamente asignadas (fs. 21 a 21, A.A.). Finalmente, el 3 de abril de 2020, ante la necesidad de redistribuir a los funcionarios de la Secretaría de Estado conforme a los requerimientos del servicio, se consideró necesario suplir la Encargatura de la Regional Chuy oportunamente asignada al actor, motivo por el cual se dictó el acto encausado por el cual se dispuso su cese de esta (fs. 3 a 3 vto., A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de disponer la confirmación del acto encausado, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En forma previa a ingresar al análisis del caso concreto, corresponde señalar que “La encargatura es un vínculo que por definición tiene un carácter de total inestabilidad, otorga solamente el derecho a percibir los haberes correspondientes al cargo del que se encarga al funcionario, pero no supone, desde luego, la ubicación del funcionario encargado en el puesto que desempeña en tal carácter. La figura tiene, como ha reiterado el Tribunal en su consolidada jurisprudencia, las notas de inestabilidad, precariedad y provisoriedad, no genera derecho al cargo sino una mera expectativa” (sentencias No. 275/2009, 460/2009, 795/2017, 581/2019, 729/2020 y 519/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). Como destacaba Cassinelli Muñoz, los principios de continuidad de la gestión administrativa y responsabilidad del jerarca, habilitan a reconocerles la potestad de encargar provisionalmente el desempeño de funciones, mientras se realizan los trámites necesarios para la provisión ordinaria -o aún interina- de un cargo (Cf. Horacio Cassinelli Muñoz, en “Cesación del funcionario interino” , Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración No. 74, p. 124; y en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, p. 1337) ( sentencias Nº 682/2011, 280/2013, 655/2014, 438/2015, 341/2016, 795/2017, 622/2018, 156/2019, 581/2019, 580/2020 y 519/2022, entre otras). En ese contexto, la Corporación ha advertido reiteradamente que: “La asignación de funciones es una facultad discrecional de la Administración, con los naturales límites a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad, contemplando los bien entendidos intereses del Servicio” (sentencias. 548/1988, 1167/1992, 435/2004, 241/2005, etc.). De allí que no es posible desconocer el derecho que le asiste a la Administración en estos casos, de disponer el cese del “encargo ” y, ello, a partir de una lícita motivación fincada en razones atinentes al mejor interés del Servicio .” (sentencia No 460/2009 , citada en sentencias No. 172/2018, 364/2018, 581/2019, 729/2020, 382/2021 y 519/2022 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no está en el original). Bajo estos parámetros conceptuales de la doctrina y jurisprudencia se habrán de analizar los agravios que articuló el pretensor. IV) En primer lugar, corresponde examinar el vicio de forma que planteó el accionante argumentando que no se le otorgó vista previa de la decisión de cesarlo como Encargado de la Jefatura de la Regional Chuy de la Dirección Nacional de Transporte. Al respecto, cabe señalar que el cese de una encargatura como tal no es un acto sancionatorio y se asienta en la discrecionalidad que conlleva el nombramiento en tareas interinas o su cese correlativo, por razones de mejor servicio. Así, pues, siendo un acto ajeno al ejercicio de la potestad sancionatoria, no resulta preceptivo el otorgamiento de vista previa a su dictado (véase en este sentido sentencias No. 710/1992, 673/1999, 772/2015, 795/2017, 1005/2017, 581/2019, 132/2020 y 519/2022, entre otras). Cabe replicar aquí lo expresado por el Tribunal en sentencia No. 132/2020, en la que se expresó: “En cuanto a la ausencia de vista previa al dictado atacado, el Tribunal considera que no le asiste razón a la promotora del accionamiento. Como se ha señalado, la decisión impugnada constituye el cese de una encargatura y, como reiteradamente ha expresado la Sala, tal volición no es un acto sancionatorio, siendo ajeno al ejercicio de la potestad disciplinaria y, por consecuencia, no es preceptivo conferir vista previa al dictado de este tipo de actos, que se asientan en la discrecionalidad que connota el nombramiento de funcionarios en tareas interinas o su cese correlativo por razones de mejor servicio .” (la negrilla no está en el original). V) En segundo término, corresponde analizar si el acto adolece de una motivación debida. En el casus, se aprecia una fundamentación escueta, que apela a “la necesidad de redistribuir a los funcionarios de esta Secretaría de Estado conforme a los requerimientos del servicio” (“Visto”) y, tras reseñar la situación de la Encargatura de la Regional Chuy desde que se le asignó al actor y sus respectivas compensaciones (Resultandos I, II, III y IV), consideró “que resulta necesario suplir dicha Encargatura” (Considerando único), atento a lo dispuesto en el artículo 59 de la Constitución, en la Ley No. 19.121 y en las Resoluciones mencionadas (“Atento”) (fs. 3, A.A.). Al respecto, cabe replicar lo señalado por la Corporación en reciente sentencia No. 519/2022 , en la que, citando el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo señaló: “(…) La condición de encargado que tenía asignada es esencialmente interina y de confianza de la administración . Puede discreparse con la decisión que encarga la función, tanto como con la que dispone el relevo, pero ello se encuentra dentro de la competencia discrecional de la autoridad que puede disponer a dicho respecto. Tal decisión no responde a un derecho funcionarial como sostiene el actor, perspectiva que no se comparte. Bastaría con que el acto dijera que se estima adecuado el relevo, o sea que no se tiene la confianza debida o que se opta por otro candidato, dentro de la discrecionalidad que corresponde a la jerarquía, para tener por suficientemente motivada la decisión (…)” (la negrilla no está en el original). Y bien, ello es exactamente lo que sucedió en el caso, en donde al cambiar las autoridades de la nueva Administración entendieron que correspondía cesar al actor y asignar la Encargatura a otra persona, conforme a los requerimientos del servicio. Obsérvese además que la motivación para su designación como Encargado de la Regional Chuy de la Dirección de la Dirección Nacional de Transporte no difiere sustancialmente de la de su cese. En efecto, en ambas se plantea “la necesidad de redistribuir a los funcionarios de esta Secretaría de Estado conforme a los requerimientos del servicio” (véase fs. 19 vto. y compárese con fs. 3, A.A.). Es claro entonces, que, así como no hubo otra explicitación en la Resolución que lo designó y nada cuestionó, la lógica de lo razonable indica que la fundamentación en la que se asentó la Resolución de cese aparece como suficiente a los fines prevenidos. En definitiva, como lo advierte Rotondo, la motivación “ Puede ser escueta si reúne los caracteres de “idónea y suficiente (…)” (Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo” , talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 330) (la negrilla y el subrayado no están en el original), los que para la Corporación se verifican en el caso de autos por las razones que se vienen de exponer. VI) En último análisis, resta por considerar la procedencia de la causal desviación de poder que esgrimió el promotor, sobre la base de la existencia de móviles espurios que tienen que ver con su identificación partidaria , persiguiendo un objetivo que no es funcional sino político. Prueba de ello es que es el único Encargado que fue removido hasta el momento. Siguiendo a Cajarville, existirá desviación de poder “(…) siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 3ª edición, 2012, p. 80) (la negrilla no está en el original). En similar sentido, Rotondo destaca que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia (Conf. Felipe Rotondo, “Las causales en el Contencioso Administrativo de Anulación”, en temas de Derecho Administrativo, editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1989, p. 21). En el casus, el Tribunal no advierte que la Administración haya obrado con móviles espurios y con desviación de poder , aunque perfectamente pudo haber ocurrido que con el cambio de autoridades se optara por asignar la función de Encargado de la Regional Chuy a otra persona, dentro del libre ejercicio de las facultades discrecionales del Jerarca. Por otro lado, debe de verse que el actor no ofreció prueba alguna en respaldo de sus afirmaciones (véase la certificación obrante a fs. 33). Así las cosas, no basta con alegar la existencia de móviles espurios en función de una determinada identificación partidaria. Y tampoco con señalar que el único cese de Encargaturas fue el suyo, sin satisfacer mínimamente la carga de la prueba. Al respecto, la Sala ha destacado reiteradamente que “(…) la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” (sentencias No. 63/2017, 656/2018, 335/2019, 743, 2019, 811, 2019, 196/2020, 365/2020 y 293/2021, entre otras) (la negrilla no está en el original). Ello por cuanto se trata de un “vicio grave del acto administrativo que, obviamente, grava al accionante con la CARGA de probar su ocurrencia, conforme a las reglas generales (arts. 104, D.L. 15.524, y 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del C.P.C.). ” (sentencias No. 147/2006, 157/2013, 704/2020, 293/2021 y 524/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). En este sentido, en términos trasladables mutatis mutandis se ha destacado: “(…) el Tribunal ha exigido desde siempre una prueba contundente y seria para acreditar la existencia de este vicio en un acto que, como señala el profesor DIEZ, tiene como supuesto el haber sido emitido formalmente dentro de la competencia del órgano y de los límites de su poder , pero que sirve para fines distintos de los establecidos por el legislador y aún distintos de los propios del poder que se ejerce (autor citado por Emilio Fernández Vázquez en su Diccionario de Derecho Público). Los órganos del Estado deben actuar de acuerdo con una determinada conducta, que es querida por la ley para alcanzar la finalidad prevista por la norma y que es “el interés público” . Según MARIENHOFF esa finalidad debe ser verdadera, no encubierta, ni falsa ni distinta de la que corresponde al objeto o contenido del acto. De no ser así, el acto adolecería del vicio de desviación de poder , lo cual faculta al órgano jurisdiccional ante el cual se recurre, para pronunciarse sobre la validez del acto impugnado. Como contrapartida de ello, doctrina y jurisprudencia han requerido una prueba contundente, seria, inequívoca que debe ser demostrada por quien la invoca por cualquiera de los medios de prueba admisible. En el caso era necesario -según SAYAGUES- haber acreditado en forma fehaciente, la inexactitud o discordancia en los motivos que aparentemente justifican el acto, extremo que en la causa no se ha cumplido. Sólo cabe pues desestimar la defensa invocada.” (sentencias No. 47/2003, 119/2012, 704/2020, 293/2021 y 524/2022, entre otras) (la negrilla no está en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y en su mérito confírmase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).