Sentencia Definitiva N° 730/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de octubre de 2022. No. 730 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PIGNATTA PEREIRA, GRACIELA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 146/2020). RESULTANDO : I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra el acto implícito, notificado el 27 de agosto de 2019 (fs. 50 vto., A.A.), debido a que de la decisión de archivar el trámite se infiere la negativa de la Administración de otorgarle el beneficio jubilatorio que solicitó. En su demanda, relató que, ante su solicitud de retiro voluntario, presentada el 5 de febrero de 2018, se produjo dictamen del Departamento Jurídico de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial en que se concluyó que su situación quedaría comprendida dentro de las disposiciones de la Ley No. 18.405 y no dentro de los preceptos de la Ley No. 16.333. Luego de serle notificado el dictamen jurídico citado, el expediente fue archivado, tal como estaba previsto. De la decisión de archivar puede inferirse, la negativa de la Administración a otorgar el beneficio jubilatorio solicitado; decisión que se atribuye a la DNASSP. En necesaria síntesis, expresó como agravios que: i) existió una vulneración del principio de debido procedimiento administrativo (debida defensa administrativa); ii) se verificó una ilegitimidad en los motivos del acto. Sobre el primer agravio, expresó que no se respetó en lo más mínimo su derecho a tener su día ante el Tribunal. En el informe jurídico del que se dio vista ya se encontraba decidido el archivo del asunto, lo que muestra a las claras que la decisión sobre el fondo ya estaba tomada antes de escuchar a la parte afectada. La supuesta vista otorgada se convirtió en una mera formalidad sin sustento, ni contenido alguno. En cuanto al segundo agravio, la conclusión a la que se llegó en el dictamen, en el sentido que la dicente no estaba en condiciones de poder jubilarse debido a que al momento de entrada de la Ley No. 18.405, no tenía quince años de trabajo efectivo en la Policía Nacional constituye un grosero error de interpretación de la normativa aplicable. Cuando el artículo 1º de la Ley No. 18.405, refiere a servicios efectivos su interpretación debe ajustarse a la lógica que dichos servicios se integran con los aportes realizados en cualquier institución de seguridad social y no únicamente con los realizados a la DNASSP. Toda norma legal debe ser interpretada a la luz de la Constitución de la República y una interpretación contraria a la que propugna iría contra lo preceptuado por el artículo 1º de la Ley No. 17.819, que al regular el régimen de acumulación de servicios previó que estos podrían ser acumulados a efectos de configurar causal de jubilación ante cualquier entidad de seguridad social. Dicha norma legal, que tiene vocación de generalidad, no admite lo que pretende la DNASSP, que desconoce la posibilidad que se realice la acumulación tanto de su actividad ante el BPS, como ante esta última. Por tanto, se impone la solución que regula la acumulación de servicios, que tiene una vocación de generalidad y se aplica a todos los trabajadores sin excepción. En ese sentido, la interpretación de la expresión servicios efectivos del artículo 1º de la Ley No. 18.405, deberá tener como conclusión que se incluyen todos los servicios efectivos, no sólo los computables ante la DNASSP. En ese orden de ideas, la accionante tenía al 1º de enero de 2009: a) cuatro años de aportes como empresa unipersonal en BPS; y b) trece años de aportes como funcionaria policial en la DNASSP. Ello suma un total de diecisiete años de aportes al 1º de enero de 2009, por lo que su jubilación debe regirse por el sistema establecido por la Ley No. 16.333. En definitiva, por estos fundamentos solicitó el amparo de la demanda (fs. 2 a 7). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Dr. Nelson Coitiño -en representación del Banco de Previsión Social-, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, esgrimió como planteo defensivo la falta de agotamiento administrativo y la no procesabilidad del acto. Conforme surge de los antecedentes, el acto al que hace referencia la actora es una notificación realizada por la Inspectoría de Río Branco de la Dirección Nacional de Migración, no por la Dirección Nacional de Asuntos Sociales, por lo que claramente el recurso está mal interpuesto. Por otra parte, frente al dictamen de la DNASSP la actora no presentó descargos, dejando así precluir su oportunidad de manifestar sus objeciones. Dicho dictamen no disponía el archivo de las actuaciones, sino que sugería informar a la interesada sobre su real situación funcional. En segundo término, manifestó, no es cierto que no se haya respetado el derecho de la compareciente a tener su día ante el Tribunal, ya que como se dijo, del dictamen de la DNASSP se le dio vista y no la evacuó. En tercer lugar, descartó la interpretación que realizó la promotora sobre los servicios efectivos. Nos encontramos en el ámbito del Ministerio del Interior, por lo que la normativa que rige es la policial. Al definir el artículo 1º de la Ley No. 18.405, los servicios efectivos los relaciona con el término policiales. Resulta evidente que, si se regula al “personal policial activo amparado por el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales” , al requerir quince años de servicios efectivos alude a los servicios policiales efectivos. Este análisis no contraviene ninguna disposición constitucional, ni legal. No se desconoce la posibilidad que se proceda a la acumulación de servicios prestados al amparo de diversos organismos previsionales y nunca fue negada la misma. La parte actora equivoca su razonamiento. Para saber cuáles son los requisitos para la acumulación de servicios previamente se debe saber cuál es el régimen jubilatorio aplicable. La Ley No. 18.405, realizó una separación entre quienes al 1º de enero de 2009 (fecha de entrada en vigencia de la norma) contaban con menos de quince años de servicios policiales efectivos, y quienes a dicha fecha contaban con más años de servicios policiales efectivos. Quienes superen los quince años de servicios policiales efectivos (y superaran los treinta y siete años de edad en el caso de la mujer), quedaron comprendidos en el régimen de transición. Quienes no, quedaron comprendidos en el ámbito subjetivo del artículo 1º de la norma, con lo cual, para configurar causal de retiro común deben alcanzar los sesenta años de edad y un mínimo de treinta y cinco años de servicios, según lo dispuesto por el artículo 6. En el caso de la accionante, ingresó al instituto el 13 de febrero de 1995, por lo que al 1º de enero de 2009, contaba con trece años de servicios policiales efectivos. Es en base a sus servicios policiales efectivos que se debe ubicar a la funcionaria en el régimen jubilatorio policiales que le corresponde, siendo éste el establecido en el artículo 1º de la Ley. Para configurar causal de retiro común debe alcanzar los sesenta años de edad y treinta y cinco años de servicios y a estos efectos sí se computarán los acumulados. Se debe tener presente que la acumulación de servicios se realiza para configurar causal (es decir, para alcanzar los requisitos legales), pero no para quedar comprendido en tal o cual régimen. Por otra parte, la Ley No. 16.333, refiere a las liquidaciones de los haberes de retiro, más la norma que establece la configuración de la causal es la Ley No. 9.940. En el hipotético caso que a la promotora le asistiera razón en cuanto a sus años de servicios al 1º de enero de 2009, se debería estar a lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley No. 18.405 y en todo caso quedaría comprendida en el régimen de transición, más no fue eso lo que ocurrió en el caso. En suma, por estos argumentos abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del enjuiciado (fs. 14 a 17 vto.). III) Por decreto No. 4158/2020 (fs. 19) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 36. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 39 - 42 y fs. 45 - 47, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 75/2021 (fs. 50 a 51) en el que aconsejó la confirmación del acto. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 53). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. En tal sentido, corresponde estar a lo oportunamente resuelto mediante sentencia interlocutoria No. 101 , de 18 de marzo de 2021, que desestimó la cuestión formal de falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 31 a 33, infolios) y consideró que la demanda de nulidad presentada el 26 de mayo de 2020 (nota de cargo, fs. 8.) lo fue en plazo. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 50 a 51) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En primer lugar, corresponde despejar la objeción formal deducida por el demandado, relativa a la procesabilidad del acto. No se comparte la pretensión de la demandada cuando señala que la actora debió presentar descargos una vez notificada del dictamen del Departamento Jurídico de la DNASSP, del 26 de octubre de 2018, dejando precluir su oportunidad de manifestar objeciones ante los fundamentos allí expresados. En todo caso, el dictamen constituiría un acto preparatorio de una decisión final, que desestimara la solicitud de jubilación. Y ante la omisión de su dictado, aquel acto que pone fin al trámite , decidiendo así en forma indirecta sobre el fondo del asunto , se erige como el único definitivo procesable (artículo 24 inciso final del Decreto-Ley Nº 15.524), tal como sucede en el caso. Despejado lo anterior, corresponde desestimar el primer agravio, relativo a la vulneración del principio de debido proceso. Conforme emerge de los antecedentes, del dictamen jurídico que explicitó la posición de la Administración le fue conferida vista el 1º de noviembre de 2018, siendo dicha instancia la oportunidad de defensa que ahora reclama vulnerada. De ahí que, carezca de asidero su planteo en el sentido de argüir que no tuvo su día en el Tribunal. Cuestión distinta es, como ya se vio, que la Administración no haya dictado una Resolución expresa que decidiera sobre el fondo del asunto y que, en su lugar, se dispusiera el archivo del asunto, decidiendo indirectamente sobre la cuestión, todo lo cual habilitó a que esta pudiera accionar contra el acto administrativo implícito dado por dicho proceder. En cuanto al segundo agravio, que apuntó a una existencia de ilegitimidad en los motivos del acto dada por un grosero error de interpretación de la normativa aplicable, tampoco asiste razón a la promotora. El meollo de la cuestión radica en el régimen jubilatorio aplicable a la actora, según el cual, no configuraba la causal que dio mérito a la solicitud. La Administración sostiene que la actora quedó comprendida en lo previsto en el nuevo régimen previsional, dado que a la entrada en vigencia de la Ley No. 18.405 (el 1º de setiembre de 2009), contaba con trece años de servicios efectivos y cincuenta años de edad. La actora ingresó al instituto policial el 13 de febrero de 1995 y nació el 18 de marzo de 1958. La Ley No. 18.405 en su artículo 1º (primer inciso) estableció: “(Ámbito subjetivo de aplicación).- Queda comprendido en el nuevo sistema previsional (Título I, II, IV y V), el personal policial activo amparado por el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales que, al momento de entrada en vigencia de la presente ley , sea menor de treinta y siete años de edad en el caso de la mujer , y de cuarenta años de edad en el caso del hombre, o aun teniendo más años de edad, cuente con menos de quince años de servicios efectivos , sin perjuicio de lo dispuesto en los Artículos 36 al 41 de la presente ley.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Por aplicación de la referida Ley, y puesto que cumplía con los requisitos allí señalados, resultaba de aplicación lo establecido en el artículo 6, que previó lo siguiente: “(Retiro común). Para configurar causal de retiro común, se exigirán sesenta años de edad y un mínimo de treinta y cinco años de servicios.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). A la fecha de solicitud de pase a retiro (5 de febrero de 2018, fs. 14 vto. AA), la actora tenía cincuenta y nueve años, diez meses y dieciocho días de edad y computaba 22 años, 11 meses y 23 días, a los que se sumaban cuatro años de bonificación por hijos y años reconocidos por el BPS, totalizando treinta años, cero meses y veintitrés días (fs. 36, A.A.), por lo que no configuraba causal jubilatoria. La actora pretende sea considerado que, para definir el régimen previsional aplicable en atención al requisito de la Ley No. 18.405, se consideren servicios prestados con amparo a otras entidades de seguridad social. Así, no computaría menos de quince años de servicios efectivos sino diecisiete, al sumar a los trece años de servicios efectivos policiales cuatro de aportes por su empresa unipersonal al BPS. El Tribunal entiende, con la Administración demandada, que la actora no aplica correctamente el procedimiento. En efecto, no corresponde definir el régimen previsional aplicable a partir de la aplicación de normas de acumulación de servicios. El ámbito subjetivo de aplicación de la Ley No. 18.405, comprende al personal policial amparado al SRPP (artículo 1º), mientras que el artículo 17 de la misma Ley distingue con claridad servicios policiales de servicios policiales efectivos. De manera que no puede caber duda que cuando el artículo 1º refiere a “menos de quince años de servicios efectivos”, estos son únicamente los policiales amparados al SRPP. Una vez establecido el régimen previsional correspondiente, que en el caso de la actora será el de la Ley No. 18.405 (causal común artículo 6), procederá atender a las normas relativas a acumulación de servicios, computando así aquellos prestados en el servicio ante el cual se configuró causal (SRPP) y los prestados ante BPS. Lo dicho fluye de lo establecido en la Ley No. 17.819, cuyo ámbito de aplicación es cualquier entidad de seguridad social, que en su artículo 1º literal B) estableció: “(Acumulación de servicios). Los servicios legalmente computables podrán ser acumulados a efectos de configurar causal de jubilación, retiro o pensión ante cualquier entidad de Seguridad Social, no admitiendo a esos efectos el fraccionamiento de aquellos que correspondan a una misma afiliación. Para ello se requiere que el titular: A) Haya cesado en todas las actividades que integren la acumulación, a la fecha de vigencia de la jubilación o retiro. B) Configure la causal de que se trate considerando los servicios que se pretenden acumular, por lo menos , en una de las entidades que ampare su actividad.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Así, pues, resulta legítimo el acto denegatorio implícito a la solicitud de jubilación común promovida por la actora puesto que, a aquella fecha no configuraba causal jubilatoria. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).